СодержаниеВВЕДЕНИЕ 5
1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К СУЩНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РФ 12
1.1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 12
1.2. ПРАВОВАЯ ОСНОВА ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 26
1.3. ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 37
2. ОРГАНИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 43
2.1. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СТРУКТУРЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 43
2.2. ЭЛЕМЕНТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 52
3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 89
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 94
ПРИЛОЖЕНИЯ 101ВведениеГосударственная служба - новое для современного российского государства явление. Научное осмысление, сопровождение процесса ее становления знаний относилась в нашей стране к юридическим наукам (государство и право, говоря точнее),к области административного права, при изучении которого в высших учебных заведениях юридического профиля читался спецкурс "Государственная служба". "Административисты" и сейчас лидируют в публикациях по данной проблематике. Однако положение меняется, что связано с переменами в системе госслужбы и в подготовке государственных служащих РФ.
Современную отечественную научную литературу по данной проблеме можно содержательно разделить на следующие группы:
а) Публикации по правовым аспектам государственной службы;
б) Изучение зарубежного опыта создания институтов государственной службы, месте социологии в этой сфере, сопоставление нашего опыта с устоявшимися за рубежом подходами к госслужбе;
в) Освоение учебно-научного поля "государственная служба" в заведениях системы по подготовке и переподготовке государственных служащих, отражающие попытки сформировать некую самостоятельную дисциплину. Эти шаги носят, как правило, междисциплинарный характер, включая правовые, социологические и иные аспекты проблемы.
Специально выделяя социологическую литературу, мы находим в не изучение административных элит, верхушки государственных служащих Рос сии, эффективности действий органов государственной власти, настроений, мнений групп государственных служащих, отношения населения органам российского государства и их персоналу, проблемы взаимоотношений органов госслужбы и иных субъектов политического процесса и др.
При сопоставлении с зарубежной практикой употребления слова service (наряду с эквивалентом русскому слову "служба") встречаются термины "администрация", "government" или "governance". В Германии, правда, чаще употребляется эквивалент слова "управление" - "Verwaltung".
Если слово "служба" означает во всех языках примерно одно и то же, то употребляемые с ним прилагательные призваны описывать, кому служат и государственная служба как институт и составляющие этот институт чиновники. В европейских языках это прилагательные civil, public, publique, offentlich -"гражданская", "публичная". В отечественной же традиции однозначно выделяется служение государству, выражаемое парным термином "государственная служба".
Терминологическое обозначение государственной службы неразрывно связано с практикой. Это обнаруживается, .в частности, в опросах государственных служащих. На вопрос о личном восприятии того, кому конкретный чиновник служит, термин "госслужба" ведет к очевидному ответу - государству, тогда как он, похоже, был бы иным в случае описания данной "службы" прилагательными - общественный, публичный, гражданский и т.п.
Современная Россия наследовала от России прежней и от СССР устойчивую традицию обоюдной отчужденности - государства от общества и граждан - и наоборот. Заметим, что такие взаимоотношения подпитываются среди прочего мнениями об особых привилегиях слоя государственных служащих, что в современных условиях, как свидетельствуют и статистика и социология, едва ли можно обосновать рациональными аргументами.
Традиция не столько социального, столько интеллектуального характера связана с известной марксистской теорией грядущего и достаточно близкого отмирания государства. Это не могло не сказаться на научном освоении проблем государственного строительства, формирования определенного профессионально подготовленного, мотивированного, обладающего собственной служебной этикой, слоя. Лидирующее положение российской науки об управлении -А.А. Богданов (тектология), А.К. Гастев, П.М. Керженцев, - постепенно утрачивалось. Не произошло подвижек в унаследованной от императорской России (которая многое заимствовала в XIX в. у Пруссии) традиции рассмотрения государственной службы как части наук о "государстве и праве". Лишь недавно в номенклатуре научных специальностей эту пару понятий поменяли местами "право и государство" [9]. Государственные (советские) служащие были взяты под плотную опеку партии и административных органов. Решения по строительству государства концентрировались в аппарате правящей партии Государственное управление в условиях авторитаризма и мобилизационной политической системы приобрело даже по сравнению с царской Россией (достаточно вспомнить наличие довольно либеральных Финляндии, в меньше мере Польши, "ассоциированное членство" в Российской империи Хивы, Бухары) сверхцентрализованный характер, который стал ослабевать лишь в 70-80-е гг. В условиях, сложившихся после начала коллективизации и индустриализации, не только федерация (Российская Советская Федерация или Закавказская Федерация), но и Союз Советских Республик были далеки от федерализма. Не принимались нормативные акты, регулирующие строительство и функционирование государственной службы.
Конечно, государственный аппарат существовал и действовал. История советского госаппарата по-своему подтверждает правоту теоретиков индустриализма, считающих "бюрократию" порождением индустриального века. Советские "бюрократия", государственный аппарат, подтверждая учение классиков социологии о значении рациональной бюрократии [10], оказались до статочно стабильны в острых критических ситуациях советской истории, включая полосу разлома политической системы в начале 90-х гг. Однако строительстве современной государственной службы после 1992-1993 гг. пришлось многое начинать с нуля.
Еще одна грань советского наследия связана с нацеливанием персонала государственной службы всех уровней, звеньев власти и управления на решение производственно-технологических задач народного хозяйства СССР. Отразился этот факт в весомой доле среди "кадров" представителей таких специальностей как инженеры, агрономы, строители, экономисты-организаторы производства, технологи и т.п. При таком положении дел отпадала нужда в юристах, социологах, психологах, управленцах-менеджерах, финансистах.
К факторам национального исторического наследия, с которыми следует считаться в современном строительстве государственной службы, а возможно, и в перспективе, полезно присмотреться с позиций принятого в социологии институционального подхода. Он требует выявления специфики государственной службы как части государственного аппарата. Одна из исторически сложившихся к настоящему времени российских традиций - неопределенность контуров, границ того, что относится к государственной службе и что нет. Эта проблема важна и концептуально, и практически.
Федеральная государственная служба организуется и действует исходя из следующих принципов: законности, субординации нижестоящих перед вышестоящими органами; внепартийности; равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой; ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей; социальной защищенности государственных служащих и стабильности государственной службы.
В 90-е годы значительно возросло внимание ученых-государствоведов к исследованию сущности, содержания и функциональных особенностей государственной службы. Вышли в свет монографии Г.В.Атаманчука "Теория государственного управления" , В.С.Диева, К.И.Дзядукова "Проблемы формирования российской модели государственной службы" , В.М.Манохина "Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование" , Ю.Н.Старилова "Служебное право" и др.
Государственная служба в современном понимании - это "особый вид общественно полезной профессиональной деятельности. Ее своеобразие состоит в том, что государственный служащий выступает в качестве агента публичной власти, носителя части полномочий того государственного органа, в котором он занимает штатную государственную должность. Он служит не частному лицу, не хозяину, преследующему личный интерес, а общему безличному - то есть более высокому и значительному - началу" . Думается, что в качестве такого высокого начала выступает российская государственность, укрепление которой во многом определяется эффективностью, профессионализмом, стабильностью функционирования государственного аппарата.
Свою концепцию государственной службы выдвигает Г.В.Атаманчук. Ученый определяет государственную службу как особый публичный социально-правовой институт, играющий ведущую роль в становлении государственности современной России и представляющий собой профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственном органе. По его мнению, именно этому институту выпала миссия определять прочность, эффективность и авторитет государственной власти, что прямо и непосредственно зависит от профессионализма, деловитости, нравственности и ответственности тех людей, кому выпала честь служить своему Отечеству на федеральном и региональном уровнях .
В Федеральном законе указывается, что государственная служба - это особый вид публично-правовых отношений служащего и государства по профессиональному обеспечению полномочий государственной власти.
Н.И.Глазунов полагает, что государственная служба должна стать решающим фактором в создании и регулировании социальных процессов развивающегося демократического гражданского общества, активно участвовать в формировании его производственной, политической, духовной и правовой культуры
А.В.Оболонский, А.Ф.Ноздрачев понятие государственной службы строят на основе уровней управления. Так, государственная служба в широком смысле этого понятия, по мнению исследователей, включает деятельность федеральных, региональных и местных (муниципальных) органов власти, а также прочих субъектов публичного (государственного) права . Думается, что из этого определения следует исключить местные (муниципальные) органы, так как согласно Конституции Российской Федерации местные (муниципальные) органы не являются органами власти и отнесены к органам местного самоуправления (ст. 12), а к органам государственной власти отнесены: исполнительная, законодательная и судебная. Государственная служба в узком смысле включает в себя лиц, занимающих постоянные должности в центральном, региональном аппаратах и некоторых государственных учреждениях, реализующих от имени государства его цели и функции на основе действующих законов .
Но несмотря на накопленный в последнее время научным потенциалом России теоретический материал, эта проблема остается недостаточно изученной, так как многие годы блокировались научные исследования в этой области в силу своей неактуальности и противоречивости идеологии, отсутствия понятий и концепций.
Все вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящей дипломной работы.
Подготовка работы основывалась на изучении и анализе монографий отечественных и зарубежных ученых по данной теме.
Целью работы является изучение и анализ важнейших аспектов федеральной государственной службы, проблем и перспектив ее развития.
Изложенная цель настоящей работы ставит перед автором следующие задачи:
? дать понятие государственной службы в РФ;
? охарактеризовать организацию федеральной государственной службы в РФ;
? выявить проблемы и перспективы развития системы федеральной государственной службы.Литература1. Административное право Российской Федерации. / Изд. А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. - М.: "ЗЕРЦАЛО ТЕИС", 1996. - 640с.
2. Административное право. Учебник. / Д.Н. Бахрах. - М.: Изд. БЕК, 1996. - 355с.
3. Административное право: Учебное пособие. /Овсянко Д.М. - М.: Юристъ, 1996. - 450с.
4. Алексеев С.С. Государство и право. - М., 1993. - 550с.
5. Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1981, - 460с.
6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. - М.: "Зерцало", 1996. - 630с.
7. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы, методологии правового исследования. - М.: Юр. лит., 1975. - 239с.
8. Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной и кадровой политики: Лекция. - М.: Изд-во РАГС, 1999. - С.5, 8-9,11.
9. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юрист, 1990. - 351с.
10. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. - М.: Юр. лит., 1980. - 256с.
11. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. -399 с.
12. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Юридическая литература, 1997. -351с.
13. Бабаев С.Ф. Механизм совершенствования государственного управления. - Рига: "Зинатне", 1986. - 230с.
14. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - Свердловск, 1980. - 300с.
15. Бахрах Д.Н. Административное право - М.: ВЕК, 1993. - 301с.
16. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебн. для вузов. - М.: Изд-во БЕК, 1998 -С.115.
17. Бахрах Д.Н. Административное принуждение в РФ, его виды и основные тенденции развития. - М., 1986. - 320с.
18. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. - Пермь, 1969. - 400с.
19. Бахрах Д.Н., Серегин А.В. Ответственность за нарушение общественного порядка. - М.: Юрид. лит., 1987. - 450с.
20. Бахрах Д.Л. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996, №12. -С.8-32.
21. БахрахД.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995. -С. 15.
22. Бойков В.Э. и др. Оценки ориентации государственных служащих по вопросам эффективности их деятельности. Государственный служащий как человек и профессионал // Инф. бюллетень №2. М.: РАГС, 1996. - С.50-71.
23. Брячихин А.М. Россия — город - власть. (Москва: факты, поиск, проблемы, становление). - М., 1995. -288с.
24. Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. - М.: Юрид. лит., 1985. - 290с.
25. Власти Москвы. Аппарат, кадры, технологии управления // Инф. бюллетень №4. М.: РАГС, 1996. - С.35-40.
26. Власть и общественность: социальные аспекты взаимодействия. Н.-Новгород, 1997. -144с.
27. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1995. - 208с.
28. Габричидзе Б.Н., Коланда В.И. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право, 1995. - № 12. -С.20-36.
29. Глазунов Н.И. Вступительное слово на теоретическом семинаре "Проблемы государственного управления и государственной службы" // Вестник государственной службы. -М., 1994. -С.44.
30. Глазунова Н.И. и др. Государственное и муниципальное управление. - М.: Магистр, 1997. - 496с.
31. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М., 1996. -300с.
32. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. - М.: Дело. 1999 -310с.
33. Государственная служба России: диалог с обществом / Под ред. Комаровского В.С. - М.: Изд-во РАГС, 1998. -С.5.
34. Государственная служба России: проблемы становления: Сборник научных статей /Отв. ред. Пищулин Н.П., РАУ. - М.: Луч, 1993. - С.81.
35. Государственная служба Российской Федерации, первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. - М.: Изд-во РАГС, 1997 -С.49-50.
36. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1996. -166с.
37. Гришковец А.А. Карьера// Российская Федерация. - М., 1996. - № 3. - С.46.
38. Диев В.С., Дзядуков К.И. Проблемы формирования российской модели государственной службы: / РАГС при Президенте РФ. Сибирская академия госслужбы. - Новосибирск, 1997. - 39с.
39. Ежегодник 97: Государственная служба России: Научные труды РАГС (1997 г.). - М.: Изд-во РАГС, 1998. - С.28.
40. Ежегодник РАГС-95. -М., 1996. -С.124.
41. Елисеев Б.П. Габричидзе Б.Н. Российское административное право. - М.: Юрист, 1998. - 438с.
42. Ельцин Б.Н. Выступление в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 -М., 1995. -С.6, 15.
43. Зинченко Г.П. Организационный аудит государственной службы / Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России / Сб. докладов научно-практической конференции - Ростов-на-Дону, март 1998. Вып. 1. -С.79.
44. Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс, 1996, № 6. -С.12-18.
45. Игнатов В.Г. и др. Государственный служащий современной России. - Ростов-на-Дону, 1997. - 178с.
46. Имидж-госслужбы. Сб. научных трудов. /Под общей ред. В.Д. Попова. - М., 1996. -246с.
47. Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы / Науч. ред Атаманчук Г.В. - М.: Изд-во РАГС, 1996. -С.17.
48. Коваленко А.И. Теория государства и права. - М., 1994. - 390с.
49. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации. - М.: АКАЛИС, 1999.-316с.
50. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. – М.: Юрист, 1999. – С. 518-528.
51. Комаровский В.С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государство и право, 1997. - № 10. -С.40-45.
52. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств. - М.: Юрид. фирма КОНТРАКТ, ИНФРА. - М, 1998. - Х, С.34.
53. Комментарий с Основам законодательства РФ об административных правонарушениях под ред. Лазарева Б.М. - М.: Юридическая литература, 1989., с. 7-14.
54. Конституционное законодательство и вопросы государственного управления /Под ред. Воловича В.Ф. - Томск, Изд. Томского университета, 1987 г. - 304с.
55. Конституция Российской Федерации. - М.: Юридическая литература, 1997. - 65 с.
56. Коренев А.П. Административное право России, учебник -М.: 1997г., -420с.
57. Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. - М., 1995. -С.262
58. Краснянский В.Э. Правовая информация в системе государственного и хозяйственного управления. - Л.: ЛГУ, 1985. - 105с.
59. Кузьмичева Г.А., Фролов Е.С. Правовые формы межотраслевого управления. - М.: Изд-во МГУ, 1984. - 240с.
60. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.: Юр. лит., 1972. - 279с.
61. Лазарев Б.М.. Государственная служба. М., 1993.
62. Лафитский В. Дорога, ведущая в тупик. - М.: Народный депутат, 1991. - 450с.
63. Лившиц Р.З. Современная теория права: Краткий очерк. - М., 1992. - 380с.
64. Малый Л.Ф. Государственный и общественный контроль в системе рационального управления. - Саранск: МГУ, 1987. - 215с.
65. Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. - Н.-Новгород, 1995. -206с.
66. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации правовое регулирование. - М.: Юрист, 1997. - 295с.
67. Марченко М.Н. Сравнительные исследования проблем федерации. //Вестник Московского университета. Право. - М., 1993. - 396с.
68. Марчук В.М. Научные основы управления в государственном аппарате. - Киев, 1973. - 359с.
69. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М., 1996. -218с.
70. Нерсесянц В.С. Наш путь к праву. От социализма к цивилизму. - М., 1992. - 320с.
71. Новоселов В.И. Законность актов органов управления. - М.: Юр. лит., 1968. - 107с.
72. Номенклатура специальностей научных работников // Бюллетень Высшего аттестационного комитета РФ. -М., 1995. -№ 4. -С. 26.
73. Облонский А.В. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987. -254с.
74. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. Пособие для студентов юр. факультетов и институтов. М., 1996. -300с.
75. Основы государства и права: Учебное пособие /Под общей ред. С.А. Комарова. - М.: Манускрипт Русь-90, 1996. - 312с.
76. Охотский Е.В. "Приводной ремень" или "бюрократический тормоз"? // Государственная служба. - М., 1997. - С.45.
77. Охотский Е.В. Состояние и перспективы развития кадровой ситуации в столичных органах власти. Город. Реформы. Жизнь. Москва в цифрах. 1992-1995. - М., 1995. -С.192-198.
78. Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократиям. -М., 1996. -204с.
79. Понеделков А.В. Политическая элита: генезис и проблемы ее становления в России. - Ростов-на-Дону, 1995. -304с.
80. Пригожий А .И. Современная социология организаций. -М., 1995. -306с.
81. Пронина В.С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. - М.: Юр. лит., 1981. - 158с.
82. Пусточаров В. Российский федерализм - сегодня и завтра. - М., 1994, 340с.
83. Региональная государственная служба: проблемы, опыт, социологический анализ. - Ростов-на-Дону, 1996. -216с.
84. Романовский И.В. Социология и институт госслужбы. //СОЦИС, 1999. - №2. - С. 14-24.
85. Рыжов В.С. К судьбе государственного управления. // Государство и право, 1999. - №2. - С.23-31.
86. Севрюгин В.Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству. Учебное пособие. - М., 1988. - 400с.
87. Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. -Тюмень: ТВШ МВД РФ, ТГУ, 1994. - с. 20-25.
88. Советское административное право. Части Общая и Особенная: Учебник. /Под ред. Еропкина М.И. - Киев, 1990. - 298с.
89. Социологическое обеспечение государственной службы//Инф. бюллетень. М. РАГС, 1996. -200с.
90. Социология государственной службы - Терминологический словарь-справочник. - Ростов-на-Дону, 1996. -190с.
91. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // Государство и право, 1995. - № 1. -С.24-40.
92. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. - Воронеж, 1996. -196с.
93. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура// Государство и право, 1996. - № 5. -С.24-30.
94. Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебн. - М.: Изд-во БЕК, 1996. - 698 с.
95. Теория государства и права. Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова., А.В.Малько. - Саратов, 1995. - 300с.
96. Теория государства и права: Курс лекций в 2-х томах / Под ред. профессора М.Н. Марченко. - М.: Юридический колледж МГУ, 1995.- 228с.
97. Теория права и государства: Учебник для вузов /Под ред. профессора Г.Н.Манова. - М. БЕК, 1996. - 336с.
98. Философский энциклопедический словарь. - М., 1988, с.5.
99. Фролов Е.С., Кузьмичева Г.А. Правовые формы межотраслевого управления. – М.: Изд-во МГУ, 1984. – С. 21-36.
100. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. - М., 1998, 660с.
101. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984, 394с.
102. Guy Peters D. The politics of bureaucracy. 3rd ed. NY-L. 1994. P.104-105
103. Mauntz R. Soziologie der offentlichen Verwaltung. Heidelberg. 1985.
|
|
