СодержаниеВведение _____________________________________________________ 4-9
Глава 1. Концептуальные основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы __________________________
10-43
1.1. Принципы построения бюджетной системы_____________________ 10-18
1.2. Сущность финансово-бюджетного федерализма_________________ 19-29
1.3. Принципы построения межбюджетных отношений ____________ 30-34
1.4. Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами ______________________________________
34-43
Глава 2. Бюджетные права федеральных и территориальных органов власти и управления _____________________________
44-67
2.1. Бюджетное право ___________________________________________ 44-56
2.2. Бюджетные права органов государственной власти Российской Федерации ____________________________________________________
56-63
2.3. Бюджетные права органов местного самоуправления _____________ 63-67
Глава 3. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий ________________
68-76
3.1. Итоги и уроки реформ 90-х годов _____________________________ 68-71
3.2. Альтернативы реформ 2000-х годов ___________________________ 72-76
Заключение ___________________________________________________ 77-81
Список литературы ____________________________________________ 82-84ВведениеИсторически в России на протяжении многих лет одной из актуальных проблем построения демократического федеративного государства являлись межбюджетные отношения. Налогово-бюджетная взаимоотношения между федеральными, региональными и местными органами власти являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России.
В 1991 году Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. Такая система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления. Однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, -а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.
Неудивительно, что российский бюджетный федерализм столкнулся со множеством проблем, одна из которых "асимметрия" бюджетного устройства. Ее корни - в унаследованном национально-территориальном принципе государственного устройства, а пресловутый "парад суверенитетов" начала 90-х годов лишь обострил ее проявления. К их числу относились, во-первых, особый бюджетный статус республик Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), сначала введенный явочным порядком, а затем и закрепленный в двусторонних соглашениях с федеральным центром, во-вторых, в среднем более высокая бюджетная обеспеченность республик, достигаемая за счет вливаний из федерального бюджета, и, в-третьих, попытки областей и краев "выровнять" свой бюджетный статус в рамках индивидуальных соглашений с федеральным центром.
За последние годы проявления""политической" бюджетной асимметрии постепенно сходят на нет. С 1996 года в общее бюджетное пространство вернулась Республика Саха (Якутия), с 2001 года единые правила межбюджетных отношений в основном распространяются на республики Татарстан и Башкортостан. Бюджетная статистика однозначно свидетельствует о сокращении ранее весьма существенных и труднообъяснимых различий в бюджетной обеспеченности республик, с одной стороны, и областей - с другой. С 1998 года не подписываются двусторонние соглашения по разграничению полномочий в налогово-бюджетной сфере, а действующие соглашения, сроки которых в большинстве случаев истекают в 2001-2002 гг., выполняются в части, не противоречащей федеральному законодательству. Конечно, "политический фактор" продолжает сказываться на межбюджетных отношениях, но в целом "официальная" система бюджетного устройства России стала значительно более "симметричной" и прозрачной, чем она была в середине 90-х годов.
Еще два-три года назад предпринимались весьма активные попытки ввести в бюджетное устройство "экономическую асимметрию". Речь идет о претензиях 10-15 субъектов Федерации, называвших себя "регионами-донорами", на какой-то особый бюджетный статус. Но здесь с самого начала была достаточно очевидной сомнительность всей конструкции. Ведь факт "неполучения" федеральных трансфертов свидетельствует лишь о высокой бюджетной обеспеченности, чем, конечно, можно гордиться, если только "забыть", что налоговый потенциал любого региона десятилетиями формировался за счет усилий всей страны. Более того, ни один регион вообще не платит налогов в федеральный бюджет - это делают налогоплательщики. С территории всех без исключения субъектов федерации поступают налоги в федеральный бюджет, то есть все субъекты - в чем-то "доноры". И все - в чем-то "реципиенты", потому что все регионы получают средства из федерального бюджета, будь то финансовая помощь или прямые расходы на соответствующей территории федеральных ведомств. После создания федерального казначейства появилась возможность довольно точно отслеживать географию федеральных расходов. По оценкам института "Восток-Запад", с территории 35-40 регионов, где проживает 2/3 населения России, в федеральный бюджет поступает средств больше, чем "возвращается" по всем каналам из федерального бюджета. Это несколько отличается от традиционных представлений о 10-15 "регионах-донорах", которые якобы кормят всю страну.
Исчезла и весьма популярная в свое время идея так называемой "одноканальной модели" межбюджетных отношений. Предполагалось, что все налоги сначала должны зачисляться в бюджеты регионов, а затем в виде фиксированных взносов поступать в федеральный бюджет. Такая система - "привилегия" конфедераций, которых к настоящему времени в мире почти не осталось. Ее корни - в ошибочном представлении о том, что регионы якобы перечисляют в федеральный бюджет часть "своих" доходов. На самом деле сейчас все обстоит с точностью до наоборот: федеральный центр делится с региональными и местными бюджетами поступлениями по федеральным налогам. Если уж говорить об "одноканальной модели", то только с точки зрения замены многочисленных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов единым нормативом или "платежом".
Еще одно проявление этой идеологии - продолжающаяся борьба со "встречными финансовыми потоками". Как уже говорилось, налоги в федеральный бюджет платят не регионы и тем более не региональные власти, а налогоплательщики - предприятия и граждане. Они же в конечном счете получают средства из федерального бюджета или оплаченными им общественные услуги, часть федеральных доходов перечисляется в региональные бюджеты в виде финансовой помощи. Предлагаемое же время от времени в качестве "решения" этой надуманной проблемы установление для разных регионов различных нормативов отчислений от так называемых "регулирующих налогов" по сути является формой финансовой помощи, которую гораздо проще и эффективнее предоставлять тем или иным субъектам Федерации непосредственно из федерального бюджета в рамках объективных и прозрачных критериев.
Говоря о "регулирующих налогах", есть мнение, что пропорция 50 на 50, с которой последние три года начинается обсуждение федерального бюджета, якобы защищает интересы регионов. Но более 50 процентов всех налогов собирается на территории всего лишь 10 субъектов Российской Федерации, где проживает 22 процента населения - и именно они в наибольшей степени выигрывают от децентрализации налоговых поступлений. Большинство же субъектов Федерации и населения страны, напротив, объективно заинтересованы в частичном перераспределении средств между регионами, а значит - в повышении доли федерального бюджета в налоговых доходах. По оценкам Центра фискальной политики, для того, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85 процентов налоговых доходов и затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Разумеется, это не более чем модельный расчет, но он наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выполнять одну из своих основных функций - проводить выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и соответственно доступа граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.
Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений и создание в России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалось на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, программа экономического развития.
Исходя из этого, Правительством Российской Федерации была разработана, согласована в рамках трехсторонней Рабочей группы (с участием представителей Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации) и одобрено Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001гг.
В заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политики на 2000г. и некоторых аспектах стратегии на среднесрочную перспективу отражены некоторые моменты межбюджетных отношений в 2001г., в частности "произойдет увеличение доли расходов федерального бюджета в консолидированном бюджете, что отчасти объясняется увеличением финансовой помощи регионам для компенсации сокращения их собственных доходов и финансирования необеспеченных финансовыми ресурсами их расходных обязательств; основное сокращение произойдет на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации, что в целях сохранения сбалансированности этих бюджетов потребует совершенствование структуры их расходов; в то же время ожидается, что в 2001г. сокращение расходной части региональных бюджетов будет осуществлено за счет повышения доли оплаты населения затрат на содержание жилищно-коммунального хозяйства, а также сокращения расходов региональных дорожных фондов, в свою очередь, принимаемые Правительством Российской Федерации меры по совершенствованию межбюджетных отношений позволит перераспределить ресурсы федерального бюджета в пользу дотационных регионов, обеспечит сбалансированность их бюджетов и предотвратить образование кредиторской задолженности".
Актуальность изучения системы межбюджетных отношений заключается в целях, на достижение которых она направлена: а) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны; б) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом; в) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение проявления центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества.
Целью написания Выпускной квалификационной работы является анализ системы межбюджетных отношений в современных условиях, оценка влияния различных факторов, определение путей совершенствования.
При написании Выпускной квалификационной работы использовались следующие методы анализа:
а) дедукция - это такой способ, когда исследование осуществляется от общих фактов к частным, от результатов к причинам;
б) детализация (выделение составных частей) - она проводится для выяснения наиболее существенного и главного в изучаемом объекте;
в) систематизация - позволяет определить главные компоненты изучаемого объекта (системы), функции, соподчиненность элементов системы;
г) обобщение (синтез) - при обобщении результатов анализа из всего множества факторов необходимо отделить типичные от случайных, выделить главные и решающие, от которых зависят результаты.
Выпускная квалификационная работа подготовлена на основе анализа различных литературных источников с использованием нормативных документов.Литература1. Конституция Российской Федерации. - М.: Проспект, 2000.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - Екатеринбург: Ажур, 2000.
3. Федеральный закон "Об основах налоговой системы Российской Федерации" №2118-1 от 27 декабря 1991г.
4. Федеральный закон "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" №4807-1 от 15 апреля 1993г.
5. Указ Президента Российской Федерации "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994г." №2268 от 22 декабря 1993г.
6. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995г.
7. Письмо Министерства Финансов Российской Федерации "О своевременности перечисления средств в доход федерального бюджета и очередности платежей в фонды субъектов Российской Федерации" от 17 апреля 1997г.
8. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" №126-ФЗ от 25 сентября 1997г.
9. Постановление Правительства Российской Федерации "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001гг." №862 от 30 июня 1998г.
10. Федеральный закон "О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999г.
11. Федеральный закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" №159-ФЗ от 9 июля 1999г. /В связи с введением действий Бюджетного кодекса Российской Федерации Закон утратил силу с 1 января 2000г.
12. Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике на 2001г. и некоторых аспектов стратегии на среднесрочную перспективу /Российская газета/ 24 апреля 2001г., с. 6.
13. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2002г." /Российская газета/ 24 апреля 2001г., с. 4.
14. Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Издательский Дом "Дашков и К", 2001. - 276с.
15. Бюджетная система России: Учебник для вузов /Под ред. проф. Г. Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - 550с.
16. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /Под ред. проф. М. В. Романовского, проф. О. В. Врублевской. - М.: Юрайт, 1999. - 570с.
17. Финансовое право: Учебник /Отв. ред. Н. И. Химичева. - М.: Юристъ, 1999. - 650с.
18. Е. В. Борескова, Е. Н. Китова. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральных и местных уровнях /Финансы/ 2000, №5, с.12.
19. Е. В. Бушмин. Реформы межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу /Финансы/ 2000, №6, с. 4.
20. Е. Саборов, И. Типенко, А. Чернявский. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения /Вопросы экономики/ 2000, №1, с.56.
21. Н. К. Фролова. К вопросу о межбюджетных отношениях в России /Финансы/ 2000, №1, с.7.
22. В. Б. Христенко. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий /Российская газета/ 2001, 17 февраля, с. 3.
23. С. Н. Хурсевич. Совершенствование стратегий реформирования межбюджетных отношений /Финансы/ 2000, №4, с. 31."
|
|
