СодержаниеСОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6
1.1 Особенности местного самоуправления в РФ 6
1.2 Определение города как субъекта местного самоуправления 9
2 ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ САМОУПРАВЛЕНИЯ 15
2.1 Сущность и источники экономической самостоятельности местного самоуправления 15
2.2 Бюджет городского муниципалитета 20
3 ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОГРАММ 30
3.1 Понятие муниципальной программы 30
2.2 Анализ источников финансирования на примере целевой программы развития Псковской области на 2006-2010 годы 31
2.3 Проблемы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований 34
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 40
ЛИТЕРАТУРА 41
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993г., впервые закрепила местное само¬управление в качестве основополагающего принципа организации власти и управления в регионах. Это было сделано потому, что без слаженно функционирующей системы мест¬ного самоуправления достаточно сложно формировать рыночные экономические структуры. Именно на уровне муниципальных образований должны складываться ус¬тойчивые финансовые, хозяйственно-экономические и социальные отношения. В подавляющем большинстве демократических государств именно ме¬стные органы самоуправления решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы, что обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в данной деятельнос¬ти. Такое положение создает эффект «власти в народе», что, безусловно, увеличивает авторитет и доверие к ней. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого про¬фессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства. В последнем случае, по Маастрихтскому соглашению, страны члены Европейского Союза должны были передать достаточно обширные полномочия и финансовую основу региональным бюджетам (бюджетам субъектов и местным бюджетам).
Становление и развитие местного самоуправления в России существенно тормозится влиянием значительного количества объективных и субъективных факторов политического, правового, экономического и психологического характера. Прежде всего, это отсутствие дееспособного субъекта местного самоуправления - территориальной общины, которая бы владела необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, имела надежные внутренние источники наполнения местного бюджета.
Решение проблем становления и развития местного самоуправления нашли отображение в роботах как зарубежных, так и отечественных исследователей. Разработкой общих основ демократического устройства общества занимаются В. Аверьянов, Г. Атаманчук, Б. Гурне, Н. Нижник, Г. Одинцова, В. Цветков и др. Более детально вопрос функционирования и развития местного самоуправления рассматриваются в работах В. Бабаєва, М. Баймуратова, Р. Драго, В. Кампо, В. Куйбиды и др.
Стратегические возможности развития органов местного самоуправления освещаются в роботах Ю. Пластовой, В. Вакуленко и В. Пономаренко, а финансовые аспекты их деятельности – в работах В. Амитана, А. Гошко, А. Дуленко, О. Лукьянченко, В. Мамоновой, В. Павловой, В. Райцина, В. Рыбака, Н. Чумаченка и др.
Одним из наиболее дискуссионных вопросов развития местного самоуправления остается создание надлежащих условий деятельности его органов на уровне района в городе, а также вопрос формирования организационно-экономического механизма обеспечения их эффективной деятельности.
Указанное выше обуславливает актуальность темы исследования, его цель и задачу.
Цель и задачи исследования. Цель курсовой исследования заключается в теоретическом анализе экономической основы местного самоуправления и проблем финансирования социальных программ. Ее достижение обусловило необходимость решения таких задач:
- провести анализ теоретических основ формирования понятия "местное самоуправление";
- рассмотреть структуру экономического механизма местного самоуправления;
- провести анализ источников финансовых ресурсов для реализации муниципальных социальных программ.
Объект исследования – процесс развития института местного самоуправления в России.
Предмет исследования – усовершенствование организационно-экономического механизма развития системы местного самоуправления.
Исследовательский приемы. Для достижения поставленной цели и решение задач исследования в работе использовано общенаучные и специальные методы.
Практическое значение полученных результатов заключается в обосновании перспективных направлений развития системы местного самоуправления и конкретных мероприятий по формированию его организационно-экономического механизма.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Особенности местного самоуправления в РФ
Переход от плановой экономики к экономике рыночного типа является про¬цессом сложным, длительным и противоречивым, затрагивающим и экономические, и социальные, и правовые стороны развития одновременно города и государства. Вероятно, любая реформа должна начинаться с создания определенной, минимальной, правовой базы. Однако, в области городского самоуправления отсутствует устойчивая основа финансового федерального и регионального законодательства. Как следствие, на местном уровне нет еди¬ного понимания сущности и предназначения финансовых отношений с государством. Все вопросы финансовой деятельности муниципальных образований, на сегодняшний день, рассматриваются в аспекте построения в России федеративного государства с учетом самостоятельности органов местного самоуправления. Таким образом, оно занимает особое положение в механизме уп¬равления страной. В статье 12 Конституции говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуп¬равления не входят в систему органов государственной власти. Из этого следует то, что местное самоуправление выступает в качестве конституционной основы нынешнего государственного строя. Кроме 12 статьи, порядка двадцати норм закрепляют организационные, материальные, финансовые и экономические основы самоуправления.
Законодательное закрепление институтов местного самоуправления, яв¬ляясь одним из признаков гражданского общества, позволяет создать качественно новую экономическую и финансовую основу развития института муниципалитетов и всего государства в целом. Наивысшие ценности муниципального самоуправления нашли свое от¬ражение в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. Сутью Хартии является право населения самостоятельно и, что важно, под свою ответственность решать вопросы местного значения. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ самоуправление действует в городских, сельских поселениях и на других территориях, поэтому говорить о муниципаль¬ном образовании как о субъекте финансового права означает говорить о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, таким образом, не яв¬ляются структурным элементом государственной системы. Поэтому в бюджетной сфере выделяется особый круг вопросов местного ведения, в решении которых органы местного самоуправления действуют самостоятельно и несут ответственность, прежде всего, перед избравшим их населением. Однако, это не означает полной функциональной изоляции и не¬зависимости местных финансов от государства. Теоретически, данное разграничение должно составлять важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интере¬сы и права человека с интересами субъектов РФ и всего государства в целом [4].
Территориальные субъекты финансового права действуют в рамках еди¬ной общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства.
Согласно «Федеральной программе государственной поддержки мест¬ного самоуправления» в системе управления государством и обществом местное самоуправление реализует следующие задачи: укрепляет основы народовластия; создает условия для обеспечения жизненных интересов на¬селения; проводит мероприятия по социальной защите населения; стабилизирует политическую систему; готовит кадры для муниципальных органов. Кроме того, многие русские историки определяли местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом собственными делами, отличными от государственных дел, а возложение на местное сообщество осуществления задач государственного управления. Положенная в основу Европейской хартии местного самоуправления тес¬ная взаимосвязь государственной и местной власти имеет большое значение для обоснования влияния федерализма на бюджетную деятельность муниципальных образований и оказывает влияние на соот¬ношение бюджетной компетенции государства и муниципалитетов, порядок разграничения доходов и расходов между государ¬ственными и местными бюджетами, правовое регулирование муниципальной бюджетной деятельности. Помимо этого, модель построения муниципальных образований и всей системы самоуправления в России не подходит ни к одной теоретически разработанной концепции. Вероятно, это связано со стремлением отойти от системы функционирования местного самоуправления в рамках государственных структур. Однако, муниципальная власть в нашей стране все еще обладает рядом признаков, присущих государственной. В их числе установление и сбор налогов, са¬мостоятельное формирование бюджета. Вероятно, дальнейшее упразднение этих признаков (функций) добавит к реальной слабости муниципалитетов еще и слабость финансово-правовую. Таким образом, при всем демократическом значении самостоятельнос¬ти местного самоуправления, в том числе и в сфере финансовой деятельности, самостоятельность не может быть абсолютной, посколь¬ку местное самоуправление существует и действует в системе отношений публичной власти в границах Российской Федерации как единого государ¬ства.Введение2.1 Сущность и источники экономической самостоятельности местного самоуправления
В ст. 132 Конституции РФ закрепляется право муниципалите¬тов на самостоятельное осуществление бюджетного процесса, в частно¬сти, формировать, утверждать и исполнять его. К перечисленным полномочиям была добавлена функция контроля, которая закрепляется ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Конкретизация же этих прав осуществлена в Федеральном законе «О финан¬совых основах местного самоуправления в РФ», где определены основные принципы организации местных финансов, источники формирования, указаны направления использования финансовых ресурсов муниципалитетов, определен порядок взаимоотно¬шений органов местного самоуправления с финансовыми институтами и ряд других вопросов. Предполагается, что дальнейшая детализация бюджет¬ных прав органов местного самоуправления возможна в законах субъек¬тов РФ и уставах самих муниципальных образований.
В соответствии с действующим законодательством под самостоятельностью местных бюджетов понимается право законодатель¬ного органа муниципального образования самостоятельно утверждать бюджет, а исполнительного органа того же уровня – его исполнять, конечно, на ос¬нове механизма бюджетного регулирования. Кроме того, органы местного самоуправления самостоятельно определяют источники финансирования своих бюджетов (помимо минимального финансирования расходов данных бюджетов Центром). В связи с этим Закон не допускает изъятие федеральными органами власти и органами власти субъектов сумм, образовавшихся в связи с превышением доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года, что случается крайне редко. Также федеральный Центр не может исключать из «минимального финансирования» местных бюджетов сумм, составляющих профицит (свободный переходящий остаток) по итогам предыдущего финансового года. Однако, надо сказать, что несмотря на такое положение вещей в области финансирования муниципальных бюджетов, они все также остаются крайне «бедными» и не всегда могут выполнять возложенные на них функции.
Все задачи определения объема бюджетных прав муниципальных образований, как и остальные вопросы, связанные с их правами, решаются исключительно на основе федерального и региональ¬ного законодательств. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ разрабатывают минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы, которые определяют показатели обес¬печенности населения муниципальных образований важнейшими соци¬альными благами. Они же осуществляют контроль за соблюдением орга¬нами местного самоуправления налогового и бюджетного законодатель¬ства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, а также получают от муниципалитетов отчетность об исполнении местных бюджетов. «Минимальное финансирование» в совокупности с вышеперечисленными сводит самостоятельность муниципалитетов на нет и, фактически, делает их «полууправляемым» звеном системы государственной власти. Например, в Москве среднее звено управления городом (префектуры), являющееся элементом системы органов власти субъекта РФ, ставит в большую зависимость районные Управы именно вследствие того, что имеет возможность контролировать финансовые поступления в районы [6, с.232].
Органы государственной власти федерального уровня и субъек¬тов РФ также регулируют отношения между бюджетами субъектов и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами. Для этого они принимают участие в решении вопросов местного значения в рамках выполнения целевых про¬грамм федерального или регионального уровня, что производится путем предоставления субсидий и субвенций, что закрепляется ст. 78 Бюджетного кодекса РФ. Кроме того, органы власти субъектов федерации наделены правом распределять между муниципальными обра¬зованиями средства, предоставляемые в рамках целевых программ или ином режиме, а также осуществлять контроль за их исполь¬зованием. Реальная же основа самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, наличием собственных ис¬точников доходов, что подкреплено правом определять направления их использования и расходования.
Однако, поскольку основным источником доходов всех уровней бюдже¬тов являются налоги, то указанная выше самостоятельность должна, преж¬де всего, подкрепляться правом на получение налоговых платежей. Муни¬ципальные органы власти имеют право в соответствии с перечнем, опре¬деленным Законом РФ «Об основах налоговой системы РФ», устанавли¬вать местные налоги и сборы, а также определять льготы по их уплате. Кроме того, существует ряд налогов, определенная доля которых поступает в муниципальные бюджеты (см. табл. 2.1).
Таблица 2.1 ¬Налоговые платежи по уровням бюджетной системы (в %)
Виды налога Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты
1 2 3 4
НДС
30
20
5
Акцизы на спирт, водку и ЛВИ 30
30
5
Акцизы на остальные виды подакцизных товаров
100 0 0
Налог на прибыль юридических лиц
0 60 10
Продолжение таблицы 2.1
Налог на доходы с физических лиц
10 30 5
Ресурсные налоги
30 30 30
Экологические налоги
30 30 10
Сборы за использование государственной символики РФ
100 0 0
Федеральные лицензионные сборы
100 0 0
Налог на землю
10 20 30
Налог на имущество предприятий и организаций
- 50 50
Транспортный налог - 10
40
Помимо поступлений различных налоговых платежей к доходам местных бюджетов относятся поступления от осуществления других видов эконо¬мической, осуществляемой муниципалитетами: Под этим подразумевается, прежде всего, наличие права использовать в эконо¬мических целях закрепленное за ними имущество. Здесь речь идет, например, о продаже муниципального имущества или его аренде. Говорится также о возможности аренды муниципальных земель. Органы местного самоуправления могут также получать плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей недрами и природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образо¬вания. При этом они обязаны применять ставки, определенные федераль¬ным законодательством. Данные поступления являются достаточно крупными в Ханты-Мансийском и Ямало-ненецком автономных округах, а также в других регионах с развитой добывающей отраслью.
К местным доходам можно отнести и получение доходов от использования займов, эмиссии муниципальных ценных бумаг, проведения денежно-вещевых лотерей, а также возможность самостоятельного получения в адрес ме¬стных бюджетов иных поступлений в соответствии с законом и решения¬ми органов местного самоуправления. Например, к таковым денежным поступлениям можно отнести средства, полученные в результате кредит¬ных операций, использования деятельности муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений. Объединяющей характеристикой названных доходов является то, что режим их поступления и последующего расходования может опреде¬ляться самими органами местного самоуправления. По этому основанию другие поступления в муниципальные бюджеты нельзя отнести к категории собственных до¬ходных источников, т.к. количественная сторона этих поступлений целиком определяется сверху. При нехватке средств, способных обеспечить определенный минимум, государство гарантирует муниципалитетам поступление де¬нежных средств в режиме финансовой поддержки. К этой категории до¬ходов муниципальных бюджетов относятся дотации, субвенции, другие трансфертные платежи из фондов финансовой поддержки муниципальных образований, создаваемых в каждом отдельном регионе. Режим передачи средств из указанных фондов предусматривает учет численности населе¬ния муниципальных образований, долю детей и пенсионеров, проживаю¬щих на территории муниципалитета, уровень обеспеченности социальны¬ми благами на душу населения и ряд других параметров [6, с.76].
Окончательное слово в определении долей каждого муниципалитета принадлежит органам законодательной власти субъекта РФ, поскольку эти вопросы решаются на уровне закона. За исключением средств, закрепленных за муниципальными бюджетами на постоянной и долговременной основе, в остальных случаях деньги из вышестоящих бюджетов поступают в муниципальные образо¬вания в процессе бюджетного регулирования, которое осуществляется в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов. Государство обязуется предоставлять сред¬ства в режиме помощи для муниципалитетов до определенного предела – не менее 70 % обеспеченности минимального местного бюджета, под ко¬торым в ФЗ «О финансовых основах местного само¬управления в РФ» понимается расчетный объем дохо¬дов и расходов местного бюджета. Режим оказания финансовой помощи предусматривает возможность проверки обоснованности предоставления такой помощи, что фактически предусматривает проведение комплексной проверки финансовой деятельности муниципалитетов.
Порядок получения средств из федерального и регионального бюджетов за исключением средств, выделенных на долговременной осно¬ве, как свидетельствует реальная практика, не имеет гарантированного режима. А в условиях дефицита финансовых средств требовать в судебном порядке этих денег практически невозможно. Чаще всего, в каком объеме передавать деньги и в какой период времени решает чиновник финансо¬вого ведомства. У муниципалитетов в этом случае остается только одно право на получение средств из вышестоящих бюджетов – быть просите¬лями, «выбивать» то, что положено по закону.ЛитератураФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». – М., 2001. – С. 3.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М., 2001. – С. 31.
3.Гражданский кодекс Российской Федерации. – М., 2000. – С. 64 – 65.
4.. Основы Европейской хартии местного самоуправления / Под ред. Черникова В.А. – М., 2000.
5.. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. – Саратов, 2000.
6.. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. – Т.2, С.
7.Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. – Саратов, 2000. – С. 11.
8.. Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. – М., 2000. – С. 514.
9. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. – М., 1996. – С. 40.
10. Краснов В.А., Косаренко Н.Н., Ульянова А.Я. Экономические основы местного самоуправления в Москве // Местное самоуправление в России: сборник докладов по правовым и методологическим проблемам развития. – М., 2001. – С. 400.
11. Финансы / Под. ред. Дробозиной А.А. – М., 2001. – С. 235.
12.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 2000. – С. 340.
13. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Под ред. Лаврова А.М. – М., 1999. – С. 96.
|
|
