СодержаниеСОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6
1.1 Особенности местного самоуправления в РФ 6
1.2 Определение города как субъекта местного самоуправления 9
2 ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ САМОУПРАВЛЕНИЯ 15
2.1 Сущность и источники экономической самостоятельности местного самоуправления 15
2.2 Бюджет городского муниципалитета 20
3 ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОГРАММ 30
3.1 Понятие муниципальной программы 30
2.2 Анализ источников финансирования на примере целевой программы развития Псковской области на 2006-2010 годы 31
2.3 Проблемы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований 34
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 40
ЛИТЕРАТУРА 41
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993г., впервые закрепила местное само¬управление в качестве основополагающего принципа организации власти и управления в регионах. Это было сделано потому, что без слаженно функционирующей системы мест¬ного самоуправления достаточно сложно формировать рыночные экономические структуры. Именно на уровне муниципальных образований должны складываться ус¬тойчивые финансовые, хозяйственно-экономические и социальные отношения. В подавляющем большинстве демократических государств именно ме¬стные органы самоуправления решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы, что обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в данной деятельнос¬ти. Такое положение создает эффект «власти в народе», что, безусловно, увеличивает авторитет и доверие к ней. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого про¬фессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства. В последнем случае, по Маастрихтскому соглашению, страны члены Европейского Союза должны были передать достаточно обширные полномочия и финансовую основу региональным бюджетам (бюджетам субъектов и местным бюджетам).
Становление и развитие местного самоуправления в России существенно тормозится влиянием значительного количества объективных и субъективных факторов политического, правового, экономического и психологического характера. Прежде всего, это отсутствие дееспособного субъекта местного самоуправления - территориальной общины, которая бы владела необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, имела надежные внутренние источники наполнения местного бюджета.
Решение проблем становления и развития местного самоуправления нашли отображение в роботах как зарубежных, так и отечественных исследователей. Разработкой общих основ демократического устройства общества занимаются В. Аверьянов, Г. Атаманчук, Б. Гурне, Н. Нижник, Г. Одинцова, В. Цветков и др. Более детально вопрос функционирования и развития местного самоуправления рассматриваются в работах В. Бабаєва, М. Баймуратова, Р. Драго, В. Кампо, В. Куйбиды и др.
Стратегические возможности развития органов местного самоуправления освещаются в роботах Ю. Пластовой, В. Вакуленко и В. Пономаренко, а финансовые аспекты их деятельности – в работах В. Амитана, А. Гошко, А. Дуленко, О. Лукьянченко, В. Мамоновой, В. Павловой, В. Райцина, В. Рыбака, Н. Чумаченка и др.
Одним из наиболее дискуссионных вопросов развития местного самоуправления остается создание надлежащих условий деятельности его органов на уровне района в городе, а также вопрос формирования организационно-экономического механизма обеспечения их эффективной деятельности.
Указанное выше обуславливает актуальность темы исследования, его цель и задачу.
Цель и задачи исследования. Цель курсовой исследования заключается в теоретическом анализе экономической основы местного самоуправления и проблем финансирования социальных программ. Ее достижение обусловило необходимость решения таких задач:
- провести анализ теоретических основ формирования понятия "местное самоуправление";
- рассмотреть структуру экономического механизма местного самоуправления;
- провести анализ источников финансовых ресурсов для реализации муниципальных социальных программ.
Объект исследования – процесс развития института местного самоуправления в России.
Предмет исследования – усовершенствование организационно-экономического механизма развития системы местного самоуправления.
Исследовательский приемы. Для достижения поставленной цели и решение задач исследования в работе использовано общенаучные и специальные методы.
Практическое значение полученных результатов заключается в обосновании перспективных направлений развития системы местного самоуправления и конкретных мероприятий по формированию его организационно-экономического механизма.
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Особенности местного самоуправления в РФ
Переход от плановой экономики к экономике рыночного типа является про¬цессом сложным, длительным и противоречивым, затрагивающим и экономические, и социальные, и правовые стороны развития одновременно города и государства. Вероятно, любая реформа должна начинаться с создания определенной, минимальной, правовой базы. Однако, в области городского самоуправления отсутствует устойчивая основа финансового федерального и регионального законодательства. Как следствие, на местном уровне нет еди¬ного понимания сущности и предназначения финансовых отношений с государством. Все вопросы финансовой деятельности муниципальных образований, на сегодняшний день, рассматриваются в аспекте построения в России федеративного государства с учетом самостоятельности органов местного самоуправления. Таким образом, оно занимает особое положение в механизме уп¬равления страной. В статье 12 Конституции говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуп¬равления не входят в систему органов государственной власти. Из этого следует то, что местное самоуправление выступает в качестве конституционной основы нынешнего государственного строя. Кроме 12 статьи, порядка двадцати норм закрепляют организационные, материальные, финансовые и экономические основы самоуправления.
Законодательное закрепление институтов местного самоуправления, яв¬ляясь одним из признаков гражданского общества, позволяет создать качественно новую экономическую и финансовую основу развития института муниципалитетов и всего государства в целом. Наивысшие ценности муниципального самоуправления нашли свое от¬ражение в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. Сутью Хартии является право населения самостоятельно и, что важно, под свою ответственность решать вопросы местного значения. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ самоуправление действует в городских, сельских поселениях и на других территориях, поэтому говорить о муниципаль¬ном образовании как о субъекте финансового права означает говорить о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, таким образом, не яв¬ляются структурным элементом государственной системы. Поэтому в бюджетной сфере выделяется особый круг вопросов местного ведения, в решении которых органы местного самоуправления действуют самостоятельно и несут ответственность, прежде всего, перед избравшим их населением. Однако, это не означает полной функциональной изоляции и не¬зависимости местных финансов от государства. Теоретически, данное разграничение должно составлять важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интере¬сы и права человека с интересами субъектов РФ и всего государства в целом [4].
Территориальные субъекты финансового права действуют в рамках еди¬ной общегосударственной финансовой политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства.
Согласно «Федеральной программе государственной поддержки мест¬ного самоуправления» в системе управления государством и обществом местное самоуправление реализует следующие задачи: укрепляет основы народовластия; создает условия для обеспечения жизненных интересов на¬селения; проводит мероприятия по социальной защите населения; стабилизирует политическую систему; готовит кадры для муниципальных органов. Кроме того, многие русские историки определяли местное самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом собственными делами, отличными от государственных дел, а возложение на местное сообщество осуществления задач государственного управления. Положенная в основу Европейской хартии местного самоуправления тес¬ная взаимосвязь государственной и местной власти имеет большое значение для обоснования влияния федерализма на бюджетную деятельность муниципальных образований и оказывает влияние на соот¬ношение бюджетной компетенции государства и муниципалитетов, порядок разграничения доходов и расходов между государ¬ственными и местными бюджетами, правовое регулирование муниципальной бюджетной деятельности. Помимо этого, модель построения муниципальных образований и всей системы самоуправления в России не подходит ни к одной теоретически разработанной концепции. Вероятно, это связано со стремлением отойти от системы функционирования местного самоуправления в рамках государственных структур. Однако, муниципальная власть в нашей стране все еще обладает рядом признаков, присущих государственной. В их числе установление и сбор налогов, са¬мостоятельное формирование бюджета. Вероятно, дальнейшее упразднение этих признаков (функций) добавит к реальной слабости муниципалитетов еще и слабость финансово-правовую. Таким образом, при всем демократическом значении самостоятельнос¬ти местного самоуправления, в том числе и в сфере финансовой деятельности, самостоятельность не может быть абсолютной, посколь¬ку местное самоуправление существует и действует в системе отношений публичной власти в границах Российской Федерации как единого государ¬ства.
В финансовой деятельности муниципальных образований присутствует значительные особенности, характерные лишь федеративным государствам. Прежде всего, они проявляются в способах взаимоотношений государства и муниципальных образований в сфере бюджетных отношений. Предполагается, что федеративное устройство государства гарантирует муниципальным об¬разованиям более существенную финансовую основу и предоставляет право на самостоятельное решение вопросов их финансовой компетенции. Это, в первую очередь, связано с тем, что возникает двухзвенность разграничения полномочий: сначала между субъектами Федерации, затем между субъектами и муниципальными образованиями. В некоторых случаях, происходит дальнейшее увеличение количество таких звеньев – самоуправление в рамках города, округа и, лишь потом, района. В этом случае происходит «сваливание» обязанностей на нижестоящие уровни, при сохранении финансово-экономической базы на вышестоящих. Именно это является основной проблемой местного самоуправления в России даже при отсутствии в нем нескольких уровней [5,с.143].
Местное самоуправление представляет собой прямое продолжение государственного управления делами общества и является его завершением в смысле реализации задач, стоящих перед обществом и каждым его структурным образованием.
Особенности деятельности муниципальных образований в России как федеративном государстве учтены и зафиксированы Федеральным Законом РФ «Об об¬щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 4) и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области мес¬тного самоуправления (ст. 5).Введение2.3 Структура бюджетов муниципальных образований
Как и любой нормальный бюджет, бюджет города состоит из доходной и расходной частей. Первая состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фондов финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаим¬ным расчетам. В состав собственных доходов включаются местные нало¬ги и сборы, устанавливаемые в соответствии с федеральными законами. Так, ст. 15 части первой Налогового кодекса Россий¬ской Федерации от 31 июля 1998 г. к местным налогам и сбо¬рам относит:
1) земельный налог;
2) налог на имущество физических лиц;
3) налог на рекламу;
4) налог на наследование или дарение;
5) местные лицензионные сборы.
К другим собственным доходам местных бюджетов отно¬сятся: доходы от приватизации и реализации муниципально¬го имущества, не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории му¬ниципального образования, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежи¬лых помещений, и муниципальных земель, платежи за пользо¬вание недрами и природными ресурсами в соответствии с за¬конодательством РФ, доходы от проведе¬ния муниципальных денежно-вещевых лотерей, штрафы, под¬лежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законодательством РФ, не ме¬нее 50% налога на имущество предприятий (организаций), подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридичес¬кого лица.
Помимо собственных доходов, в состав доходной части местного бюджета включаютсярегулирующие налоги (федеральные и региональные налоги, часть которых поступает в бюджеты муниципальных образований). Размеры отчислений федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными органами субъекта РФ. Нужно сказать, что сумма налоговых сборов на муниципальном уровне постоянно колеблется, что связано с «незащищенностью» данного уровня управления вообще. В том время, как именно он должен обеспечить развитие и нормальное функционирование социальной сферы, а также институтов продекларированного в Конституции РФ гражданского общества [8].
В зависимости от компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, фискальной значимости этих налогов, а также продолжительности функционирования местные налоги и сборы подразделяются на две группы. Первая — налоги, введенные законодательной властью и дей¬ствующие на всей территории России в обязательном порядке. К ним относятся: налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на рекламу, сбор за право торговли и ряд других. Конкретные ставки этих платежей определяются решением органов государственной власти субъектов РФ. По трем первым налогам действуют специальные федеральные законы.
Ко второй группе относятся: сбор за парковку автомобилей (отменяемый с введением налога с продаж, причем последний поступает в бюджеты субъектов РФ, а не в местные бюджеты, что, безусловно, наносит значительный ущерб выполняемым муниципалитетами функциям), налог на перепродажу автомобилей, вычислительной тех¬ники и компьютеров, сборы (целевые) с граждан и юридических лиц на содержание милиции, благоустройства территорий, на нужды образовательных учреждений и т.д. Эти налоги и сборы, предусмотренные Законом «Об основах налоговой системы РФ», могут вводиться специальными реше¬ниями органа местного самоуправления и действуют лишь на его территории.
В целях обеспечения единого подхода при введении местных налогов и сборов второй группы, для которых нет об¬щих инструкций, Минфин РФ и Министерство РФ по налогам и сборам разработали примерные положения по отдельным местным налоговым платежам и рекомендовали их использовать при принятии местными органами соответствующих решений. В связи со слабой регламентированностью и, можно сказать, «ущербностью» прав муниципальных органов, а также в связи с противоречиями в законодательстве по поводу их функционирования, наиболее важной проблемой в РФ является не исполнение федерального бюджета, а налаживание нормальной деятельности местных органов самоуправления. Это позволит создать эффективные механизмы финансирования социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения льгот различным слоям общества, а также даст возможность «разгрузить» бюджет федерального Центра и направить появившиеся «свободные» средства на погашение внутреннего (а также внешнего) долга и развитие экономического пространства страны.
Расходование же бюджетных средств муниципалитетами происходит, в основном, в социальной сфере, т.е. при поддержании в нормальном состоянии жилищно-куммунальной сферы, части образовательных и медицинских учреждений, санатороно-курортных и физкультурно-оздоровительных комплексов, рекреационных объектов и т.д. основной особенностью функционировавшей ранее системы являлась ключевая роль предприятий в предоставлении работающему населению социальных услуг. Основные аргументы в поддержку муниципализации данных объектов строились, прежде всего, исходя из необходимости реструктуризации предприятий. Сводились они к следующему: во-первых, содержание предприятием социальной сферы отвлекает большие ресурсы, необходимые для развития основной производственного производства, во-вторых, льготы, которые предприятие предоставляет своим работникам, снижают мотивацию к смене места работы и надежно «прикрепляют» рабочую силу к предприятию, что приводит рынок труда в статичное состояние, в-третьих, сохранение социальной сферы на бывших государственных предприятиях крупного и среднего размера мешает развитию частного предпринимательства, не способного в современных условиях обеспечить социальное обслуживание работников этого сектора производства, в-четвертых, предоставление социальных льгот только работающим на предприятии ограничивает доступ к социальным благам другим категориям населения. И наконец, предприятие с обширной социальной сферой является трудным случаем для осуществления процедуры банкротства, что, безусловно, было значительной помехой при «разделе собственности». Кроме того, банкротство подобных предприятий и их дальнейшая приватизация становились невозможными в случаях, если речь шла о градообразующих предприятиях, которые несут основное бремя социального обеспечения города. Таким образом, встал вопрос о «муниципализации» социальной сферы, т.е. о передачи ее объектов в ведение органов местного самоуправления. Для этого федеральное Правительство приняло ряд нормативных документов о передаче социальной инфраструктуры в ходе акционирования государственных предприятий. Несмотря на возобладавший узко экономический подход к трансформации социальной инфраструктуры не просчитывалась «цена» его реализации. А ведь такой шаг, фактически, ставил вопрос о проведении реформы в этой сфере. Нормативные утверждения о необходимости передачи «социалки» муниципалитетам делались в то время, когда еще не существовало (и до сих пор не существует) концепции социальной реформы и четкого представления об обязательствах государства на разных уровнях.
На протяжении десятилетий промышленные предприятия играли значительную роль в жизни советских городов, трудно было найти такую сферу жизни города, которая не была бы связана с промышленностью. Зачастую на промышленных предприятиях было занято население близлежащих населенных пунктов, которые также обслуживались предприятиями социальной сферы «своего» предприятия. Именно поэтому позднее появилось такие понятия как «градообразующее» или «районообразующее» производство. В большинстве городов индустриального типа общественный сектор был неотъемлемой составной частью, прежде всего, индустриальной системы.
Если быть более точным, то – финансирование и организация деятельности всех направлений социального обслуживания во многом были «завязаны» на директорах крупных промышленных предприятий, занимавших лидирующее положение в системе социальных связей индустриального города или района. Вследствие этого, во время острого кризиса российской экономики в 90-х годах возник вопрос – сохранять социальную инфраструктуру или освобождаться от нее. Кризисное положение предприятий делает невозможным, решение многих задач в этой сфере, что собственно и ставит точку в споре о том, кто должен обслуживать «социалку».
В связи с этим, на бюджеты муниципальных образований была возложена сложнейшая задача поддержания в нормальном состоянии объектов социально сферы, а значит и способы получения доходов на это. Поэтому в последние годы наблюдается устойчивая тенденция бюджетного дефицита. В случаях, когда при исполнении бюджета уровень дефи¬цита бюджета превышает установленный или происходит зна¬чительное снижение поступлений от доходных источников, представительный орган власти местного самоуправления по предложению местной администрации принимает решение о секвестировании расходов, в ходе которого происходит пропорциональное снижение расходов по всем не¬защищенным статьям в течение оставшегося времени текуще¬го года, в перечень которых попадают и статья, связанные с поддержанием функционирования объектов социальной сферы.Литература1. ФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». – М., 2001. – С. 3.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М., 2001. – С. 31.
3.Гражданский кодекс Российской Федерации. – М., 2000. – С. 64 – 65.
4.. Основы Европейской хартии местного самоуправления / Под ред. Черникова В.А. – М., 2000.
5.. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. – Саратов, 2000.
6.. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. – Т.2, С.
7.Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. – Саратов, 2000. – С. 11.
8.. Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. – М., 2000. – С. 514.
9. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. – М., 1996. – С. 40.
10. Краснов В.А., Косаренко Н.Н., Ульянова А.Я. Экономические основы местного самоуправления в Москве // Местное самоуправление в России: сборник докладов по правовым и методологическим проблемам развития. – М., 2001. – С. 400.
11. Финансы / Под. ред. Дробозиной А.А. – М., 2001. – С. 235.
12.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 2000. – С. 340.
13. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Под ред. Лаврова А.М. – М., 1999. – С. 96.
|
|
