СодержаниеОглавление
Введение 3
Глава 1. Общая характеристика традиций государственного управления в дореформенный период 5
1.1. Предпосылки формирования особенностей государственного управления в дореформенный период 5
1.2. Характерные черты государственного управления в дореформенный период 11
Глава 2. Исследование причин реформирования государственного управления 16
2.1. Причины реформирования государственного управления 16
2.2. Процесс совершенствования государственного управления России 20
Заключение 24
Список литературы и источников 25
Введение
Практика функционирования государственного аппарата, его реорганизации, особенно в переломные периоды развития нашего государства, свидетельствует о необходимости периодически приводить работу государственной машины в соответствие с меняющимся укладом общественной жизни. Аппарат государства нуждается практически в постоянной корректировке его деятельности, включая совершенствование работы государственных служащих. Проблемы повышения эффективности работы государственных органов и их персонала, глубокого реформирования российской бюрократии пробудили живой и неподдельный интерес различных социальных групп российского общества, получили достаточно подробное освещение в целом ряде научных публикаций, появившихся в последнее время.
Радикальные преобразования государственной жизни на рубеже XX - XXI вв. содержат богатый положительный опыт прогрессивных перемен. Вместе с тем они отягощены грузом неудачных решений, в ряде случаев необоснованных ломок государственных структур, произвольного увольнения работоспособных специалистов, что дестабилизировало работу государственного аппарата, порождало многие негативные явления в среде государственных служащих.
Полтора десятилетия прошло с момента принятия действующей Конституции Российской Федерации. Это срок, достаточный для того, чтобы оценить пройденный путь, понять собственные достижения и ошибки. При всех сложностях, предшествовавших ее принятию, и при всей неоднозначности того этапа российской новейшей истории Конституция Российской Федерации 1993 г. объективно способствовала выходу страны из государственно-правового кризиса, создала предпосылки изменения системы управления страной, утверждения новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике.
Конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют по преимуществу формальные правовые институты - правовые статусы и организационные структуры. Реальная государственная жизнь неизмеримо богаче правовых статусов. Это понимание обусловливает необходимость постановки вопроса о подготовке к конституционным преобразованиям в России. Сразу следует оговориться, что речь не идет об обосновании изменений текста Конституции Российской Федерации 1993 г. Тезису о ее незыблемости не противоречит совершенствование конституционного законодательства, т.е. правовых актов, регулирующих конституционные отношения. Так же как не противоречит этому тезису потребность дискуссии в отечественном государствоведении о разработке предложений по совершенствованию и самого текста Конституции. Юридическая мысль не должна быть застигнута врасплох в случае, если политическое решение об этом будет принято. Хотя юристам надлежит понимать отсутствие детерминированности политического режима конституционными нормами. Эту мысль четко выразил М. Дюверже, утверждая: «Любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут... функционировать в одних и тех же юридических рамках» .
Цель настоящей работы – дать характеристику государственного управления в дореформенный период в России. Задачи работы:
- выявление особенностей дореформенной модели государственной управления,
- анализ предпосылок формирования указанных особенностей,
- изучения причин реформирования исследуемой модели государственного управления.
Глава 1. Общая характеристика традиций государственного управления в дореформенный период
1.1. Предпосылки формирования особенностей государственного управления в дореформенный период
Российская империя избегала создавать административно-территориальные единицы по национальному признаку, но допускала существование экстерриториальных национальных организаций, которые должны были обеспечивать единство национального самосознания и целостность национальной культуры данного народа в пределах российского общества.
В советском государстве, напротив, принцип национально-территориальной автономии стал одним из базовых конструктивных оснований системы административно-территориального деления. С его помощью «пролетарское государство» стремилось обеспечить свою целостность и нейтрализовать сепаратистские устремления отдельных народов, которые активно проявились в момент распада Российской империи в 1917 году. Основой подхода к национальному вопросу стали «сталинские критерии», которые определяли, какие параметры численности и расположения народов могли выступать основанием для формирования соответствующей автономии того или иного уровня. Автор приходит к выводу: «Таким образом, сталинские критерии при пристальном рассмотрении кажутся абсолютно бессмысленными».
Другой важнейшей характеристикой отечественного государства была большая территория, расположенная в различных климатических зонах, что предопределило различие хозяйственной деятельности и образа жизни в различных местностях, что создавало большие сложности в управлении. Центральная власть уже со времен Московской Руси, несмотря на высокую концентрацию полномочий и авторитаризм управления, была вынуждена давать различным регионам высокую степень автономии просто из-за технической невозможности обеспечения достаточного контроля. Поэтому элементы федерализма существовали в нашем государстве и формировались параллельно централизаторской и завоевательной политике Ивана III и Ивана IV. Были элементы федерализма и в Киевской Руси, но там они были обусловлены обстоятельствами роста государства, а не его структурными особенностями.
Высокая техническая независимость региональных правителей при отсутствии у них реальной управленческой автономии создавали противоречие, которое расшатывало целостность Российского государства и создавало насущную необходимость его преодоления. Различные российские монархи стремились либо предельно ограничить техническую автономию региональных руководителей, либо же ввести ее в определенные законом рамки. Эта проблема в целом так и не была решена. В советском обществе единство властной вертикали, ограничивающее техническую автономию регионов, обеспечивала «руководящая и направляющая» роль КПСС, закрепленное в Конституции СССР главенство партии над государственными органами. Благодаря этому руководители советского государства обеспечивали, при декларативно закрепленной автономии региональных органов власти, фактически полное их подчинение центральным органам власти. Подобную систему отношений Н.М. Добрынин называет «фантомный федерализм».
Существование фантомного федерализма прекратилось в момент крушения советской государственности, вызванной утратой господствующего положения коммунистической идеологией. Автор заявляет: «В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае реального применения данной системы отношений на практике». Внутренние противоречия существовавшей формально федеративной системы (национально-территориальные автономии, отсутствие четкого распределения полномочий между центром и регионами, наличие права одностороннего отделения, несбалансированность административного состава федерации) привели к коллапсу системы, которая при лишении власти КПСС стала действующей управляющей системой. Распад СССР и нарастание дезинтеграционных тенденций в РСФСР поставили в фокус реформы государственного управления создание новых федеративных отношений, а если точнее, то первых устойчивых федеративных отношений в России, так как никогда ранее в нашем государстве федеративных отношений не существовало (в империи наличествовали лишь элементы федерализма, а советский фантомный федерализм фактически федерализмом не являлся).
Построение устойчивых федеративных отношений было необходимо, потому что иным образом невозможно достичь устойчивости всей системы государственной власти в России. А это требует принципиально иного понимания статуса региона в федеративной системе. Автор предполагает: «Мы убеждены, что, не будучи эффективной социально-экономической системой, регион не в состоянии решать задачи в системе федеративных отношений». Именно проблемы в отношениях центра и регионов вызывали коллапсы государственной власти на предшествующих этапах развития и вынуждали власть обеспечивать единство страны при помощи тоталитарной идеологии и методов силового подавления. Демократическое общество в России может быть построено только на основании действующего устойчивого федерализма, который бы не эволюционировал ни к распаду, ни к централизации.
На раннем этапе своего развития российский федерализм в 1991 - 1992 гг. эволюционировал в сторону дезинтеграции. В отсутствие реальных механизмов обеспечения государственного единства все больше полномочий переходило к региональным руководителям и все меньше полномочий оставалось в центре. В 1992 - 1993 гг. удалось стабилизировать ситуацию и приостановить процесс распада при помощи Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. В 1994 - 1996 гг. происходит формирование демократической модели федеративных отношений в стране, деволюционного федерализма. Расцвет этих отношений приходится на 1997 - 1999 гг. В 2000 - 2004 гг. происходит переход от деволюционного федерализма к федерализму интеграционного типа, характеризуемому последовательной концентрацией власти в центре и сужением автономии регионов.
Высшие органы государственной власти обновленной России неоднократно пытались приспособить старую государственную машину к решению новых политических, экономических и социальных задач, действовать в направлении создания рыночной экономики, осуществить реальные шаги по своему собственному реформированию. В русле общей стратегии реформ глубокой реорганизации были подвергнуты прежде всего «экономические» ведомства. Например, согласно Указу Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. были определены министерства и ведомства РСФСР, которым передавалось имущество, финансовые и другие средства, предприятия, организации и учреждения упраздняемых министерств и других центральных органов управления СССР. Так, Министерство промышленности РСФСР поглотило следующие министерства Союза ССР: автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения; авиационной промышленности; оборонной промышленности; общего машиностроения; радиопромышленности; судостроительной промышленности; электронной промышленности; металлургии; электротехнической промышленности и приборостроения; химической и нефтеперерабатывающей промышленности; государственные комитеты СССР: по машиностроению; по химии и биотехнологиям; легкой промышленности; а также государственную военно-промышленную комиссию СССР. В Указе говорилось о том, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.ВведениеКраткое исследование некоторых документов и фактов позволяет сформулировать некоторые общие выводы, характеризующие результативность первых попыток осуществления формирования государственного управления и государственной службы новой России, оценить эффективность кадровых решений по замещению высших государственных должностей в органах исполнительной власти.
Во-первых, реорганизации государственного аппарата носили бессистемный, хаотический характер в отсутствие какой-либо стратегии реформ и продуманного перехода от прежнего состояния государственной машины к качественно новому.
Во-вторых, практически все попытки высшего политического руководства страны реформировать бюрократические структуры встречали молчаливое и упорное сопротивление со стороны значительной части «старого» и определенных категории «нового» чиновничества.
В-третьих, основной направленностью реформ были организационно-структурные преобразования, частично вопросы совершенствования правового регулирования деятельности государственного аппарата.
В-четвертых, в ходе преобразований явно недооценивался человеческий фактор, психология чиновника практически никогда в расчет не принималась, что во многом губительно сказывалось на практическом воплощении намеченных мероприятий.
В-пятых, многие кадровые назначения оказались настолько неудачными, что усугубили в обществе негативное отношение к власти, усилили ее отчуждение от народа, масштабы которого приобретают угрожающий характер.
С самого начала рыночных реформ решению этих проблем уделялось наиболее пристальное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование исполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, административная реформа изначально рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.
Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 № 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом № 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 гг. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 28.07.2004 № 976, от 13.09.2004 № 1168, от 18.11.2004 № 1453, от 03.10.2005 № 1158, от 01.12.2005 № 1383 и др.
Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и «объемов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.
Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти».
Глава 2. Исследование причин реформирования государственного управления
2.1. Причины реформирования государственного управления
Основным органом центрального управления, обладающим реальной государственной властью и во времена царской России, и в период Советского Союза, и в России современной, было и остается министерство. В Советском Союзе государственное управление основывалось чаще всего на узкой специализации министерств по отраслевому признаку и достигло к началу реформ М.С. Горбачева своего апогея (около ста единиц). Одной из главных задач преобразований в тот период времени рассматривалось сокращение штатов министерств. Попытки доказать, что экономическая реформа заставила министерства упорядочить систему управления, убрать лишние звенья, сократить непомерно раздутый аппарат опровергались жизнью, практикой повседневного управления. На заре перестройки пресса писала: «Не секрет, что на содержание восемнадцатимиллионной армии управленцев мы ежегодно тратим из государственной казны почти сорок миллиардов рублей». Вместе с тем отмечалось, что в центральных органах управления численность чиновников к 1989 г. сократилась на 33,5 процента. Однако общий итог, отмечают исследователи, неутешительный - административно-управленческий аппарат за период горбачевской перестройки вырос на 122 тысячи человек. Отметим еще один важный вывод, подмеченный в публикациях того периода. Несмотря на то что XIX Всесоюзная партийная конференция назвала сокращение и удешевление управленческого аппарата принципиальным вопросом и потребовала от министерств и ведомств соответствующих действий, это важное решение встречает молчаливое, но упорное сопротивление. Главную причину такого положения вещей рядовые граждане видели в негодных (административно-командных) методах работы, в поразительной живучести бюрократического аппарата, его умении быстрее других приспособиться к новым условиям, объявить приверженность лозунгам политического момента. Так, в Министерстве нефтеперерабатывающей промышленности СССР была проведена глубокая на первый взгляд перестройка. Упразднены десять всесоюзных промышленных объединений, реорганизована структура центрального аппарата. Предприятия перешли на полный хозрасчет и самофинансирование, но при этом, отмечают эксперты, схема управления отраслью осталась сложной и малоэффективной, о чем свидетельствую показатели экономической деятельности подведомственных предприятий. Это при том, что трижды - в 1965, 1975 и 1987 гг. - министерство входило в Совмин страны с предложением изменить структуру и штаты центрального аппарата, генеральную схему управления отраслью, однако предложения «снизу» не нашли поддержки «сверху».
Как видим, многие мероприятия, намеченные в ходе осуществления административной реформы, осознавались уже к 1989 г., и только в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» эти идеи приобрели силу нормативного предписания главы государства и требуют от государственных служащих их практического воплощения.
Модернизация системы государственного управления обоснованно связывается с решением серьезной проблемы эффективности управления, а также с проблемой измерения эффективности государственного управления. При этом в качестве критерия эффективности деятельности органов исполнительной власти рассматривается их способность при демократической системе управления обеспечивать в условиях ограниченных ресурсов удовлетворение насущных потребностей общества в целом и отдельных граждан, ликвидировать дефицит качества управленческих услуг, оказываемых обществу государства . Успех модернизации государственного управления ставится в зависимость от использования таких ресурсов , как совершенствование структурно-институциональной организации государственного управления, повышение качества кадрового состава государственных органов, минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития . При этом определяющим ресурсом в процессе модернизации государственного управления в контексте взаимодействия общества и государства был и остается человеческий ресурс, включаемый в понятие «человеческий фактор», поскольку «всякие реформы осуществимы только при осознанном и заинтересованном участии тех, кто их реализует, иначе они обречены» . Апелляция непосредственно к конкретным людям, как осуществляющим административную реформу, так и испытывающим на себе ее результаты, являет новый гуманистический подход к пониманию административной реформы, в которой деятельная, активная роль отводится не только государственным служащим, но и пользователям государственных услуг.
Отечественные институты взаимодействия общества и государства, без наличия которых конструктивное реформирование невозможно, пока еще не стали эффективными инструментами формирования демократического механизма государственного управления. На пути создания такого механизма имеются значительные преграды в виде отсутствия или игнорирования научной концепции построения такого механизма и структуры управления, состояние политической и правовой культуры, наследие долгого идеологически-устойчивого господства государственных интересов над приоритетами гражданского общества.
Концепцию административной реформы, имеющей новое общественное значение, составляют позитивное изменение характера взаимодействия государства и общества и четкое установление форм и порядка такого взаимодействия как
Все вышеуказанное определяет нацеленность нового этапа административной реформы в Российской Федерации на существенный прорыв в области правового обеспечения соответствия деятельности органов исполнительной власти конституционным принципам демократического управления, укрепление административно-процессуального отраслевого регулирования, развитие системы административных производств как основы для достижения качественно нового состояния исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.
Таким образом, новым и актуальным подходом к оценке мероприятий административной реформы является установление их соответствия положениям Конституции Российской Федерации, которые определяют содержание демократических институтов взаимодействия общества и государства. Глубокая взаимосвязь конституционно-правовых и административно-правовых механизмов регулирования проявляется в том, что в процессе осуществления административной реформы соответствующие конституционные положения получают непосредственную реализацию и обусловливают значимость проведенных административных преобразований.ЛитератураI. Нормативно – правовые акты
1. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» - СПС Консультант +
II. Литература
2. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД; Сашко. 2000
3. Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10
4. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000.
5. Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. № 2
6. Салмин А., Пивоваров Ю. О духе Основного Закона: заметки на полях конституционных проектов // Конституционное совещание. 1993. № 1.
7. Слепцов Н.С. Социальные ресурсы модернизации государственного управления. Новосибирск, 1997.
8. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: Проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2005.
9. Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; под общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М., 1998.
|
|
