Содержание:
Введение 3
Глава 1. Законодательная база реформирования местного самоуправления в РФ 6
1.1. Изменения в федеральном законодательстве в 2007 г. 6
1.2. Изменения в региональном законодательстве 10
Глава 2. Потребность в изменении подходов к территориальной организации местного самоуправления 15
2.1. Общая характеристика реформы местного самоуправления 15
2.2. Укрупнение поселений и муниципальных районов 17
2.3. Изменение статуса муниципальных образований и создание городских агломераций 18
Глава 3. Муниципальная реформа: накопление проблем и поиск решений 24
3.1. Пути эффективного решения вопросов местного значения поселений 24
Заключение 29
Список литературы 32
Введение
«Реформа местного самоуправления в РФ и ее влияние на экономическую ситуацию в регионах» – одна из важных и актуальных тем на сегодняшний день.
Тема курсовой работы актуальна потому, что реформа местного самоуправления на современном этапе является одной из важнейших задач развития российской государственности. Не случайно Конституция Российской Федерации относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации наряду с институтом государственной власти, федеральным устройством государства, республиканской формой правления и другими положениями закона.
Население, проживающее на территории местных самоуправлений, постепенно начинает осознавать действенность самоуправления, на практике убеждаясь, что решение ряда проблем жизнедеятельности людей во многом зависит от них самих. Несмотря на существующие, прежде всего финансовые трудности, проводится большая работа по комплексному развитию территорий местного самоуправления, связанная со строительством жилья, дорог, благоустройством населенных пунктов, совершенствованием работы медицинских учреждений, учреждений культуры, школьного образования, детских дошкольных учреждений, развитием спортивных сооружений, бытового обслуживания населения, сохранением и развитием исторических и культурных традиций, охраной общественного порядка, окружающей природной среды и земельных ресурсов.
Однако процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово-экономические трудности местного самоуправления, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления, проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Данная тема достаточно подробно освещена в научных трудах следующих авторов: Антонова Н.А., Подсумкова А.А., Чаннов С.Е.,Гонтмахер Е., Дементьев А. Н. и др.
Таким образом актуальность темы исследования не вызывает сомнений.
Обязательным элементом данного пункта курсовой работы является формулировка объекта и предмета исследования.
Объект исследования – местное самоуправление РФ.
Предмет исследования – социально-экономические изменения в сфере местного самоуправления.
Актуальность данного исследования определила цель и задачи работы:
Цель работы – рассмотреть реформу местного самоуправления в РФ и ее влияние на экономическую ситуацию в регионах.
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
1.Исследовать законодательную базу реформирования местного самоуправления в РФ;
2.На основании теоретического анализа изучения проблемы, систематизировать знания о потребности в изменении подходов к территориальной организации местного самоуправления;
3.Рассмотреть сущность и специфику путей эффективного решения вопросов реформы местного самоуправления в РФ;
4.Систематизировать и обобщить существующие в специальной литературе, научные подходы к данной проблеме.
5.Предложить собственное виденье на данную проблему и найти пути её разрешения.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в обобщении научного знания по данной проблеме.
Успешность выполнения задач по написанию курсовой работы в наибольшей степени зависит от выбранных методов исследования.
В работе использовались методы как эмпирического исследования: сравнительно-сопоставительный, наблюдение, так и используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования.
Структура курсовой работы выражается в ее содержании.
Для раскрытия поставленной темы определена следующая структура: работа состоит из введения, трех глав заключения, списка использованной литературы. Название глав отображает их содержание.
Глава 1. Законодательная база реформирования местного самоуправления в РФ
1.1. Изменения в федеральном законодательстве в 2007 г.
В 2007 г. продолжился процесс изменения федерального законодательства о местном самоуправлении. В общей сложности 9 федеральными законами были внесены поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в статьи отраслевых законов, регулирующие полномочия органов местного самоуправления [1]. При этом большая часть поправок по разграничению полномочий между различными уровнями власти была принята в последнем квартале 2007 г. Это продолжило традицию, согласно которой наиболее значимые поправки в данной сфере принимались в самом конце года уже после утверждения бюджетов, что создавало существенные сложности регионам и муниципалитетам с планированием финансирования вновь закрепленных за ними полномочий.
Основными направлениями развития федерального законодательства о местном самоуправлении в 2007 г. были:
• урегулирование вопросов разграничения полномочий:
• внесение изменений в экономические и финансовые основы местного самоуправления [11; C. 112].
Кроме того, дополнения были внесены в территориальные и организационные основы местного самоуправления, а также в законы, регулирующие осуществление местного самоуправления на территориях с особым статусом [6; C. 45].
В сфере разграничения полномочий основные изменения и дополнения были направлены, с одной стороны, на конкретизацию полномочий органов местного самоуправления по решению ранее закрепленных за муниципальными образованиями вопросов местного значения, а с другой – на расширение компетенции муниципальных органов власти [3; C. 21].
Полномочия органов местного самоуправления были конкретизированы по четырем вопросам местного значения, закрепленным за муниципальным уровнем Законом № 131-ФЗ, а именно по вопросам:
организации оказания медицинской помощи населению;
обеспечения первичных мер пожарной безопасности населенных пунктов, входящих в состав поселений и городских округов;
создания условий для развития малого и среднего предпринимательства;
осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.
Расширение компетенции муниципальных образований произошло за счет введения дополнительных прав и полномочий органов местного самоуправления [11; C. 114]. В частности, в сфере охраны здоровья населения органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов было предоставлено право за счет доходов местных бюджетов создавать службу неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений [3; C. 24]. Кроме того, было введено полномочие органов местного самоуправления по организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений [6; C. 47]. Также были расширены возможности по передаче на муниципальный уровень государственных полномочий.
В сфере территориальных основ местного самоуправления уточнены некоторые вопросы, которые до настоящего момента не нашли отражения в федеральных законах.
В частности, предусмотрены процедуры изменения границ городских округов путем включения в них городских и сельских поселений, а также процедуры упразднения муниципальных образований на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местах [12; C. 72]. При решении вопроса о включении поселений в состав городского округа была упрощена процедура учета мнения населения: мнение населения выражается решениями представительных органов, в то время как по большинству других видов преобразований поселений и изменения их границ мнение населения должно выявляться голосованием или на сходах граждан [3; C. 27].
В сфере организационных основ поправки, принятые в 2007 г., ограничили возможности глав местных администраций, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц заниматься оплачиваемой деятельностью [6; C. 47].
Кроме того, федеральным законодательством были установлены требования к деятельности представительных органов местного самоуправления и санкции за невыполнение этих требований, к числу которых относится и роспуск представительного органа по решению субъекта Федерации. Необходимо отметить, что контроль за деятельностью представительных органов был введен не только на муниципальном, но и на региональном уровне.
Реформирование финансовых и экономических основ местного самоуправления также осуществлялось по нескольким направлениям [11; C. 127]. В сфере имущественных отношений были приняты поправки, расширяющие перечень разрешенных видов имущества для муниципальных образований [12; C. 74]. Муниципалитеты всех типов могут теперь иметь имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства.
Также был конкретизирован вопрос о принадлежности объектов, созданных за счет государственных инвестиций и направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, которые теперь в обязательном порядке должны передаваться в муниципальную собственность.
Значительные изменения в 2007 г. претерпело бюджетное законодательство. Федеральным законом № 63-ФЗ128 были внесены существенные поправки в Бюджетныйкодекс РФ, такие как:
изменение нормативов распределения между муниципальными бюджетами доходов от передачи в аренду и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; в частности, 50% доходов от использования земельных участков, ранее поступавших в поселенческие бюджеты, стали зачисляться в бюджеты муниципальных районов;
конкретизация источников неналоговых доходов местных бюджетов;
установление более жестких мер контроля за деятельностью органов местного самоуправления дотационных муниципальных образований;
изменение механизмов предоставления местным бюджетам целевых трансфертов на решение вопросов местного значения, в частности, объединение фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов в региональный фонд софинансирования расходов;
предоставление возможности выделения из региональных фондов финансовой поддержки поселений дотаций исходя не только из численности жителей, но и из бюджетной обеспеченности поселений;
предоставление права поселениям передавать отдельные бюджетные полномочия финансового органа по соглашениям финансовому органу муниципального района;
изменение официального названия «отрицательного трансферта», который теперь носит название «субсидии», а не «субвенции».
Среди других изменений федерального законодательства о местном самоуправлении необходимо также отметить урегулирование вопросов организации местного самоуправления на территориях, имеющих особый статус [3; C. 33]. В частности, расширен перечень территорий, для которых установлены особенности организации местного самоуправления [6; C. 49]. Такой статус получили территории, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Для них установлено, что полномочия по обеспечению завоза отдельных товаров (топливно-энергетических ресурсов, продовольственных товаров и продукции производственно-технического назначения), по которым необходимы централизованные поставки, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Значительные изменения были также внесены в Федеральный закон от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».Введение2.2. Укрупнение поселений и муниципальных районов
Процессы объединения поселений происходили в различных регионах с разной степенью успешности. По информации Министерства регионального развития РФ, достаточно масштабный характер укрупнение сельских поселений приняло в Кировской области – данный процесс затронул 12 муниципальных районов, число сельских поселений в области уменьшилось на 33 [2; C. 24]. В то же время в ряде других регионов крупные инициативы в данной сфере остались нереализованными.
Ярким примером здесь является ситуация в Челябинской области, где была выдвинута одна из наиболее масштабных инициатив по изменению территориальной организации местного самоуправления [6; C. 52]. Летом 2007 г. в областной администрации был сформирован список из 67 поселений, которые необходимо ликвидировать по причине их финансовой несостоятельности путем объединения с более финансово обеспеченными территориями. В качестве критерия выступал объем налоговых и неналоговых доходов, который в предложенных к ликвидации поселениях составляет менее 200 тыс. руб. в год, что недостаточно даже для содержания аппарата управления. Подобная инициатива встретила активное сопротивление муниципального сообщества области. 14 августа 2007 г. в Челябинске был проведен «круглый стол» по данному вопросу, организованный Ассоциацией сельских поселений Российской Федерации и Ассоциацией сельских муниципальных образований, действующей в Челябинской области. В ходе встречи руководители поселений и представляющие их ассоциации высказали неприятие идеи объединения, утверждая, что с момента начала реформы прошло недостаточно времени для того, чтобы местное самоуправление могло раскрыть свой потенциал, и отстаивали право на бюджетное выравнивание с уровня субъекта Федерации, обеспечивающее возможности для решения вопросов местного значения всеми поселениями [7; C. 27].
Столкнувшись с отторжением выдвинутых идей, региональная власть не стала настаивать на предлагаемом масштабном объединении. Уже ко времени организации «круглого стола» количество поселений в списке сократилось примерно до двух десятков. А к моменту проведения голосования населения, приуроченного к выборам в Государственную Думу 2 декабря 2007 г., осталось всего 8 проектов объединения поселений [19]. В ходе голосования в подавляющем большинстве поселений подобные проекты были отвергнуты. При этом явка избирателей составила от 66 до почти 75%, т.е. данная позиция реально отражает мнение населения. Лишь в одном случае население высказалось за укрупнение: жители Бабарыкинского и Спасского сельских поселений, расположенных на территории Верхнеуральского района, поддержали инициативу по объединению поселений. При явке 83 и 66% за укрупнение проголосовали соответственно 52 и 82% участвовавших в голосовании. Однако в целом можно констатировать, что инициатива региональной власти по укрупнению поселений на настоящий момент провалилась.
Аналогичная ситуация сложилась и в Амурской области. Здесь голосование по вопросу объединения муниципальных образований проходило в 23 поселениях. Как и в Челябинской области, явка была достаточно высокой. Но решение об укрупнении принято только в двух случаях. Причем «против» в основном выступили жители экономически слабых, присоединяемых муниципальных образований.
Что касается процессов укрупнения муниципальных районов, то на настоящий момент этот вопрос в большинстве регионов не стоит столь остро, как объединение поселений. Тем не менее в некоторых субъектах Федерации региональная власть планирует масштабные реформы в данном направлении, аргументируемые, в частности, необходимостью создания благоприятных условий для реализации региональных стратегий.
2.3. Изменение статуса муниципальных образований и создание городских агломераций
В законодательстве о местном самоуправлении выделен только один вариант изменения статуса муниципального образования: изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. В 2007 г. преобразования подобного рода были характерны, в частности, для Краснодарского края. В крае осуществляется лишение городов статуса городского округа и включение их в состав муниципальных районов. Так, Законом Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1254-КЗ город Ейск лишен статуса городского округа и наделен статусом городского поселения с включением в состав Ейского муниципального района. Аналогичные процедуры начаты применительно к городским округам Тихорецк и Туапсе.
Наряду с вполне легитимными (хотя и далеко не всегда позитивными) процессами изменения статуса городского округа, для преобразований данного типа в 2007 г. были характерны еще два процесса, ни один из которых не урегулирован федеральным законодательством. С одной стороны, в ряде регионов появилось стремление к приданию муниципальным районам статуса городских округов. С другой стороны, возникли прецеденты инициатив по разделению искусственно созданных городских округов и воссозданию на их территории двухуровневой системы местного самоуправления [11; C. 149].
Поскольку процесс создания городских округов на базе муниципальных районов законодательством напрямую не предусмотрен, в данном случае использовались механизмы, позволяющие добиться данного результата путем определенного набора шагов по преобразованию муниципальных образований. Причем в различных регионах использовался разный алгоритм.
Так, например, в Белгородской области на базе муниципальных районов было создано 2 городских округа – Губкин и Старый Оскол. Процесс преобразования был осуществлен на основе следующих шагов: 1) разработка и утверждение генерального плана городского поселения – районного центра, охватывающего всю территорию района; 2) проведение голосования населения по вопросу о согласии на объединение всех поселений, находящихся на территории муниципального района, в новое муниципальное образование, которое будет наделено статусом городского округа и в котором территории поселений приобретут статус административных единиц городского округа; 3) принятие регионального закона об изменении территориальной организации местного самоуправления [6; C. 57].
Другой вариант преобразования предусматривался в Одинцовском районе Московской области, с инициативой осуществления которого выступил глава района. В данном случае предлагаемое преобразование имело явно политическую природу и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность.
Инициатива о преобразовании не включала ни разработку единого генерального плана развития территории как городского поселения, ни программы развития территории района как единой городской территории. Кроме того, на территории района находятся самостоятельные городские округа, судьба которых в ходе преобразования также не была определена.
Схема преобразования, предлагавшаяся в данном случае, включала следующие шаги: 1) проведение местных референдумов об изменении административно-территориального устройства района с целью превращения 6 городов и поселков городского типа в сельские населенные пункты; 2) присоединение новых сельских населенных пунктов к городскому поселению Одинцово с образованием единого городского поселения; 3) придание городскому поселению, образованному в расширенных границах, статуса городского округа.
Процесс сопровождался многочисленными скандалами и конфликтами. Несмотря на беспрецедентное административное давление, в одном из городских поселений местный референдум, проводившийся 2 декабря 2007 г., дал отрицательные результаты.
На настоящий момент высокая конфликтность процесса преобразований, активное противодействие со стороны экспертного сообщества, заинтересованность международных организаций в исходе противостояния в совокупности привели к тому, что реализация планов по объединению Одинцовского района была приостановлена.
Еще более сложная ситуация возникает в том случае, когда региональные власти стремятся ликвидировать искажения федерального законодательства и воссоздать на территории искусственно созданных городских округов двухуровневую модель местного самоуправления. Такая задача встала перед органами власти Калининградской области. Первым шагом по ее решению стали обращения губернатора области в областной Уставной суд, по которым суд вынес решение о несоответствии ряда законов о территориальной организации местного самоуправления в Калининградской области Уставу Калининградской области. Осенью 2007 г. был принят ряд законодательных актов Калининградской области, направленных на изменение территориальной организации местного самоуправления. В первую очередь они касались Балтийского и Светлогорского городских округов.
Однако законы, посвященные преобразованию Балтийского городского округа, были оспорены в областном суде на том основании, что они принимались без учета мнения жителей. Верховный суд РФ оставил без изменения решение Калининградского областного суда [21]. В настоящее время законодательство Калининградской области в отношении территориальных преобразований Балтийского городского округа находится на рассмотрении в Конституционном Суде РФ. Решение Конституционного Суда по данному делу будет иметь принципиально важное значение для дальнейших преобразований как в Калининградской области, так и в других российских регионах.Литература1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Издательство: Омега-Л, 2008. – 136 с.
2. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. – М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 24.
3. Антонова Н.А. Органы местного самоуправления. Нормативные правовые акты. Издательство: Дело, 2006. – 256 с.
4. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 2008. – 672 с.
5. Антонова Н. А. Правотворчество органов местного самоуправления. Издательства: Юнити-Дана, Закон и право, 2008. – 168 с.
6. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. Учебное пособие - 2 изд. Издательство: КноРус, 2008. – 224 с.
7. Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. Издательство: Формула права, 2008. – 512 с.
8. Бутов В.И., Игнатов В.Г. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Учебное пособие. Издательство: Март, Март (Москва), 2007. – 368 с.
9. Вяземский Е.Е., Стрелова О.Ю., Уколова В.И. История завтрашнего дня: Современная реформа местного самоуправления в России: Пособие для учителей и студентов. Серия: Гуманитарное образование в России, 2008. – 186 с.
10. Гонтмахер Е. Социальные реформы. Что завтра? Издательство: Гелиос АРВ, 2006. – 176 с.
11. Дементьев А. Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. Издательство: Норма, 2007. – 320 с.
12. Зотов В.Б. Местное самоуправление и муниципальное управление. 100 вопросов - 100 ответов. Издательство: Ось-89, 2007. 176 с.
13. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. Издательство: Дело, 2008. – 321 с.
14. Лапина М. А. Современная реформа системы государственного управления. Административно-правовой аспект. Издательство: РГГУ, 2007. – 312 с.
15. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемы развития конституционно-правовой модели. Издательство: Статут, 2007. – 454 с.
16. Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления городского поселения в условиях муниципальной реформы. Издательство: Издатель С. В. Зенина, 2007. – 576 с.
17. Солдатов А. П., Лесных А. В. Реформа местного самоуправления (в схемах и вариантах). Издательство: Щит-М, 2005. – 168 с.
18. Социальная политика в современной России. Реформы и повседневность. Антология. Издательства: Вариант, ЦСПГИ, 2008. – 456 с.
19. Полозов А., Патан А. «URA.Ru». 07.08.2007 г. Интервью с заместителем губернатора Челябинской области // Губерния. 5–11 сентября 2007 г.
20. Министерство регионального развития Российской Федерации http://www.minregion.ru/
21. Сообщение от 29 ноября 2007 г. «Верховный суд отказался упразднять Балтийский городской округ в Калининградской области»: http://www.regnum.ru/news/923610.html
|
|
