СодержаниеСодержание
Введение 3
1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления 5
2. Развитие взглядов о роли местного самоуправления в правовой системе. 10
3. Правовые особенности местного самоуправления в РФ на современном этапе 24
4. Правовые проблемы местного самоуправления в современных условиях.. 32
Заключение 44
Список литературы 47ВведениеВведение
Актуальность темы исследования. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, вобравшей многолетний опыт его институционализации в демократических государствах, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность образуемых органов регламентировать значительную часть государственных дел, управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Коренные преобразования общественного и государственного строя, которые начались двадцать лет тому назад в Российской Федерации, возродили институт местного самоуправления. Следует отметить, что собственного опыта местного самоуправления и необходимой научной базы для становления и развития этого института на тот момент не было.
Поэтому нормотворческая и правоприменительная практика в сфере местного самоуправления значительно опережали развитие науки муниципального права.
Политический выбор одной из самых демократических моделей местного самоуправления был закреплен в Конституции РФ и в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ 1995 года). Практика реализации общих принципов организации местного самоуправления, которые были закреплены в Конституции РФ и детализированы в ФЗ 1995 года, выявили их неэффективность в условиях переходного периода. Трудности политического и социально-экономического переустройства не дали возможности проявиться демократическому потенциалу конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. В не меньшей степени, этому способствовали укоренившиеся взгляды государственных служащих на опыт сверхцентрализованного государственного управления, сложившийся в советское время.
Принцип демократического централизма как один из главных принципов советского строительства на практике не оставлял места для децентрализованного управления и проявления самостоятельности на местах.
Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления на первом этапе становления местного самоуправления не нашел всеобщего понимания в субъектах РФ и потребовал значительных усилий со стороны федеральных органов по его реализации.
Дальнейшее развитие принципа самостоятельности местного самоуправления совпадает с негативной практикой использования принципа самостоятельности в федеративном строительстве Российской Федерации того периода. Трактовка принципа самостоятельности как вседозволенности и полной независимости от государства породили серьезные проблемы в организации местного управления и самоуправления. С другой стороны органы государственной власти использовали этот принцип самостоятельности местного самоуправления как предлог для пассивного отношения к решению вопросов местного значений.
Эти и ряд других причин и обстоятельств потребовали пересмотра концептуальной основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Результатом этого пересмотра явился новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ (в ред. от 02.03.2007 №24- ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ №131).Все это поставило перед наукой муниципального права актуальную задачу теоретического осмысления и обоснования изменений системы общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. О том, что эта задача еще далека от завершения, свидетельствует факт многочисленных изменений и поправок, которые внесены и продолжают вноситься в ФЗ №131.
1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления
Споры по вопросам публично-правовой природы местного самоуправления и проблемам положения местного самоуправления в системе организации власти в государстве, начатые еще в 19 веке, не утихают до сих пор. Хотя еще А. Колесников, проводя анализ различных теорий сущности и положения местного самоуправления в системе организации власти, сводил основные отличия этих теорий к разнице во взглядах на способы формирования местных учреждений и на характер взаимоотношений с центральной властью .
Прежде всего, следует несколько слов сказать о возникновении местного самоуправления. Идея местного самоуправления получила свое практическое выражение не так давно – в конце ХVIII – начале ХIХ веков.
Немецкие ученые Г. Штимпфл и Х. Шоллер связывают понятие «местное самоуправление» с событиями Великой французской революции, что, по их мнению, отображает факт самостоятельности общины по отношению к государству. Они прямо утверждают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением.
Ряд авторов считает, что «понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 1850-е гг., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении. На этот счет можно высказаться более категорично: немецкое местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (по другим источникам – Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г.
Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления мы находим у Л. Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии ХVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. ХIХ в. Германией и в 60-х гг. Россией».
Тем самым, идея местного самоуправления в зарубежных государствах, зародившись и развиваясь теоретически, практически смогла воплотиться лишь в период буржуазных революций. Возможным объяснением этого может явиться то, что « само становление же местного самоуправления было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии являлись города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы общинного управления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. С середины ХIХ в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени» .
Аналогично в решении вопроса о местном самоуправлении в тот период развивается и правовая научная мысль. Исследуя вопрос о сущности местного самоуправления, решается, прежде всего, два основных аспекта: во-первых, какова природа общественных дел, каковыми ведает местное самоуправление и в чем отличие их от дел государственных. Попутно определяется и происхождение этих дел – обобщенно: установлены ли они самим государством, либо возникли независимо от него .
Во-вторых, в этой связи определяется особый характер взаимоотношений возникающих между государством и общинными самоуправляемыми единицами. В этом основное значение общественной теории местного самоуправления, государственной теории местного самоуправления, хозяйственной теории местного самоуправления и иных.
Важно заметить, что в литературе и законодательстве разных стран употребляются различные термины: «местное управление», «местное самоуправление». Во многом характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления прослеживается именно через содержательное наполнение этих институтов. Следует признать, сто «…до сих пор четко не определено соотношение этих понятий между собой, степень их сходства или различия. Поэтому одинаковые по сущности явления определяются различными терминами» .
Можно привести следующие определения этих понятий.
«Местное управление – это управленческая деятельность в местное территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления».
Как проявление отличительных свойств этой системы, следует констатировать:
а) реальность назначения должностных лиц вышестоящим государственным органом;
б) включение органов местного управления в систему государственного управления;
в) общегосударственный характер решаемых местным управлением вопросов.
Кроме этого данная система «во-первых, …должна существовать как организованное целое, наделенное такими корпоративными полномочиями, как право выступать истцом и ответчиком в суде, заключать контракты, иметь собственность; во-вторых, единица должна носить управленческий характер; в-третьих, единица должна обладать значительной автономией, проявляющейся в финансовой и административной независимости, подчиняясь только требованиям закона штата и надзору» .
Представители «общественной» теории исходили из наличия двух видов публичной власти: государственной, осуществляемой государственными органами и их представителями на местах, и местного самоуправления, реализуемого непосредственно населением или через создаваемые им органы.
Анализируя концептуальные положения, изложенные в работах немецких теоретиков Р.Гнейста, Л.Штейна и известных русских ученых В.П.Безобразова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова и др., отметим, что сторонники «государственной» теории под местным самоуправлением понимали некую подсистему управления, при которой государство передает часть полномочий на места. При этом предметы ведения рассматривались через призму государственного управления, поскольку органы государства и местного самоуправления призваны выполнять сходные по своей сути задачи, в силу чего государственное начало должно присутствовать на всех этапах его становления.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что организация местного самоуправления предполагает наличие определенных правовых условий, где важное место отводится конституционно-правовым основам. Это подтверждается и нормами статьи 2 Европейской хартии о местном самоуправлении, согласно которой принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.
Конституционно-правовой анализ многообразия сложившихся форм организации местного самоуправления в зарубежных государствах указывает на доминирование «государственной» теории местного самоуправления, в то время как нормы статьи 12 Конституции Российской Федерации свидетельствуют о тяготении к концептуальным положениям «общественной» теории. При этом в зарубежной практике широкое распространение получили «децентрализация» и «деконцентрация» государственного управления и передача органам местного самоуправления полномочий, которые они способны реализовать с большей эффективностью и наименьшим ресурсными затратами.
Местное самоуправление представляет собой сложный публично правовой институт, строящийся на принципах самоорганизации, самодеятельности, самодостаточности и саморегулирования, эффективность функционирования которого во многом определяется системным единством конституционно-правовой регламентации.
Выделяются два основных подхода к определению понятия “принципы местного самоуправления”.
Первый подход определяет принцип как основу, первоначало, элемент сущности, то есть, нечто объективное, имманентно присущее предмету или явлению. Задача исследователя в этом случае сводится к выявлению этих объективных принципов выражающих сущность предмета или явления.
Применительно к принципам местного самоуправления такой подход предполагает наличие объективных принципов организации местного самоуправления, которые в известной мере независимы от воли и усмотрения, как исследователя, так и законодателя. Законодатель может более или менее адекватно закреплять в нормах права эти объективные принципы. Равно как теоретические конструкции различных ученых могут с той или иной степенью полноты приближаться к раскрытию всех объективных принципов организации местного самоуправления.
Отметим достаточно большое разнообразие теорий, концепций и моделей местного самоуправления, которые существуют или существовали в мировой практике. Все эти теории, концепции и модели строятся на различных принципах организации местного самоуправления, либо одноименные принципы имеют разное содержание. Например, принцип самостоятельности местного самоуправления в отношениях с государственной властью в государственной теории местного самоуправления сильно отличается от одноименного принципа в общественной теории местного самоуправления.
В ряде исследований принципы в объективном смысле часто употребляются как синонимы закономерностям, основам, требованиям, первоначалам и т.д. В других исследованиях принципы организации местного самоуправления либо неразрывно связывают с природой местного самоуправления, либо с требованиями объективных закономерностей и тенденций развития местной власти.
Второй подход определяет принцип как руководящую идею или исходное положение какого-либо учения (организации, деятельности). В данном подходе на первый план выходит субъективный фактор. Набор принципов, которыми руководствуется один субъект деятельности, может диаметрально отличаться от набора принципов, которыми руководствуется другой субъект осуществляющий аналогичную деятельность.
Сторонники такого подхода также достаточно часто и без необходимого обоснования рассматривают принципы как синонимы таких понятий как: цели, ориентиры, направления, руководящие идеи и т.д.
Принципы местного самоуправления в субъективном смысле определяются политическим выбором общей теории и модели местного самоуправления.
Общие принципы организации местного самоуправления это, принципы, которые получили всеобщее признание, как в отечественной, так и в мировой практике организации местного самоуправления. Общие принципы местного самоуправления распространяются на любых субъектов деятельности, независимо от их видовых или индивидуальных особенностей.
2. Развитие взглядов о роли местного самоуправления в правовой системе
Одной из ключевых проблем становления современ¬ной местной власти и современного российского обще¬ства является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Термин «местное самоуправление» продолжает на¬полняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе одно¬значного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует од¬нозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. «Состоя¬ние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в пра¬вовой литературе нет единства мнений в отношении со¬держания термина «местное самоуправление» .
В последнее время термин «самоуправление» исполь¬зуется многими, но закладывается в него при этом раз¬ный смысл. Можно сказать, что местное самоуправление – под¬законная система власти, которая функционирует в рам¬ках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пре¬делах функций, определенных законом. Местное самоуправление – одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать сис¬тему власти и управления с различными формами само¬организации граждан. Комитеты общественного самоуп¬равления, уличные, домовые комитеты – все это важ¬ные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций .ЛитератураСписок литературы
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
1. Конституция РФ (с изменениями от 9 сентября 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г., 25 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. №3. Ст.125; №7. Ст.676; 2003. №30. Ст.3051; 2004. №13. Ст.1110.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 19 июля 2007.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822; 2004. №25. Ст.2484; №33. Ст.3368.
3. Европейская хартия о местном самоуправлении // Ясюнас В. Местное самоуправление: Комментарии. Разъяснения. М., 2005. С.26.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 28.08.95. N154-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. N35. Ст.3506.
5. Постановление Конституционного суда РФ от 16.10.97 по делу о проверке конституционности п.3 ст.49 Федерального закона от 28.08.95 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Российская газета. 1998. 3 февр.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Авакьян С.А. Состояние и, проблемы и перспективы местного самоуправления. M.: Дело, 2006. С. 41
2. Авакьян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Фе¬дерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. М.: Норма, 1999.
3. Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в Рос¬сии: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юристъ, 2002.
4. Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. М., 2006. С. 11
5. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. №1.
6. Вольфович Р., Грибанова Г. Системы местного самоуправления: этапы становления // Местное самоуправление: Проблемы и перспективы / Под ред. М.Б.Горного. СПб., 2006.
7. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Екатеринбург, 2006. С.14.
8. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма - Инфра, 2006. С.38
9. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000.
10. Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Проспект, 1997.
11. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 2005.- С.21
12. Кирпичников В. А. О российской действительности и ме¬стном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения. М.: Норма, 1996.
13. Коркунов Н.М. Русское государственное право. М.: Спарк, 2001.
14. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2005. 428с.
15. Кутафин О, Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997.
16. Муниципальное право: Учебник для юридических ВУЗов. / Под ред. А.И. Коваленко. М., 2006. 432 с.
17. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юрист, 2001.
18. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор)/ Под общ. ред. Н.П. Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Федорова, В.В. Бенкевича, С.И. Жупанова. М., 2005. С.5.
19. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы. Библиотека местного самоуправления. Выпуск 35, М.: МОНФ, 2006. С. 43
20. Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Норма, 1995.
21. Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комсомоль¬ская правда. 1990. Сентябрь. Спец. выпуск.
22. Субъект РФ и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М.: Норма, 1999
23. Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная органи¬зация // Разделение властей и парламентаризм. М.: Юридическая литература, 1992.
24. Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций. Екатеринбург, 2006. Вып. 3. С.5
25. Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-эконо¬мического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления. М.: Норма, 1999.
26. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Норма, 2001.
27. Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. М., 2005. №3 (7). С.125.
28. Черненко А.Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России. СПб.: Алтейя, 2006. С. 75
29. Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государ¬ственной власти и местного самоуправления. М.: Норма, 2000.
30. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М., 2005.-496С.
31. Штимпфл Г., Шоллер Х. Местное самоуправление. М., 2006. С.17.
32. Ясюнас В. Местное самоуправление: Комментарии. Разъяснения. М., Юнити-дана, 2006, С.41—42.
|
|
